0 引言 科技政策是政府为促进科学技术发展以及利用科学技术为国家目标服务而采取的集中性和协调性举措[1]。其在范畴上涵盖了科学政策、技术政策和创新政策，而政策执行是公共合意转化为行动事实的必经之路。当前，关于政策执行的主流理论普遍认为政策执行结果不完全取决于行政机构及其工作人员的行动和态度，政策目标群体的认可、响应及配合也是政策执行的必要条件[2]。因此，政策执行过程可被视为多元政策主体之间相互调适、妥协与讨价还价的过程。这种主体间合作的执行特征在科技政策实践中尤为显著，一方面科技政策的出发点和落脚点均是促进科技创新，而创新并非线性过程，政策结果的获得无法单独诉诸行政行为，传统意义上的政策对象在创新过程中具有充分的能动性甚至主导性；另一方面，我国科技治理中引入竞争性项目制作为分配资源、管理活动的基本制度，大量科技政策以“委托—代理”关系的形式执行，传统的主客体关系转变为发包方与承包方的关系，其执行过程更加依赖双方合作。 科技政策执行过程主要依靠主体间合作而非由强制力保障实施，因此，政策执行顺畅应满足两个基本条件：一是主观上愿意合作，即政策执行过程中的多元主体充分发挥能动性，精诚合作；二是客观上能够合作，即具备有利于合作的组织基础、制度基础与资源基础。反之，若主体无动机合作，或合作的客观条件缺乏，则会导致“执行梗阻”问题。有学者研究认为，执行梗阻是指在实际执行过程中，政策执行主体往往由于自身的态度、素质和能力等原因，消极、被动、低效地执行政策，甚至影响和阻挠公共政策的有效执行[3]。也有学者提出，政策梗阻是指地方或基层执行主体因执行不力造成路线、方针、政策运行过程中断(孙寿涛，2018)。政策执行梗阻是政策实践中亟待解决的命题，其可能导致公共资源浪费、政治效能低下、治理手段乏力、政策公信力丧失等诸多不良后果。在各场域的政策实践中都存在执行梗阻现象，科技政策也不例外，但上述定义将执行梗阻现象归结为政策主体单方面原因，忽视了不同治理领域的政策差异性，也未回应科技政策执行中的合作问题。由于执行过程有其特殊性，故科技政策执行梗阻现象的背后可能隐含独特的理论机制，有待进一步探讨。 纵观现有研究，当前对于政策执行梗阻的理论探讨仍处于初级阶段，尤其是在科技政策领域，尚未提出针对执行梗阻问题的具有解释力的理论框架。本研究以主体间冲突作为科技政策执行梗阻问题的切入点，开展多案例比较，着重分析冲突的形式、作用机制与现实表现，旨在构建系统化、层次化的执行冲突模型。 本研究预期贡献有两个方面：一是构建科技政策执行梗阻问题分析框架，修正、完善现有政策执行理论体系，深化学界对于科技政策研究的认识，并为未来研究提供方向；二是通过案例分析，为未来的科技政策体系改革奠定经验基础，提升创新系统整体效能，加快实现科技治理体系和能力现代化目标。 1 现有研究对政策执行梗阻成因的探索 对于政策执行过程的理论分析，经历了自上而下、自下而上和整合—系络三种范式的演进更迭[4-5]。目前，学界前沿理论观点认为政策执行是“在复杂社会和组织中进行的社会学习过程”[2]，政策所涉及的利益相关者具有高度差异化的价值诉求，并且政策执行过程中资源、信息、行动者等要素之间的关系呈随机多路径反馈形态，而非线性关系，这就造成政策执行在实践中具有高度复杂性和不确定性，也使得执行梗阻具有多样化的表现形式，包括“上有政策，下有对策”、浮于文件、“断章取义，为我所用”、等待观望、讨价还价、政策复制、政策抵制、政策敷衍、政策走调等[6-7]。对于政策执行梗阻问题的成因，由于切入视角不同，学者们给出了不同看法，归结起来主要有三类： (1)价值性因素。我国政府以科层制为底层架构，其功能性条块分割使得机构、利益、责任存在离散化，导致政府各职能部门的价值目标之间存在冲突或者不协调问题[8]。引起执行梗阻问题的价值冲突包括两个方面：一是利益争夺引发的价值冲突。政策执行主体(包括个人和部门)均有其自身利益诉求，在政策执行过程中会将自身利益最大化作为追求目标(吴明华，2013)。与此同时，公共政策的弹性空间为执行主体谋取利益创造了条件，因此，执行主体会在政策执行前衡量自身“成本—收益”情况，如果政策执行的利益与本部门利益相抵触，那么执行主体就有延缓执行的动机(杨宏山，2016)。从这个角度来看，政策执行是一个多方博弈的过程，其中“渗透着社会整体利益、地区利益、部门利益、个人利益的协调、冲突和斗争”[9]，参与执行的职能部门可能产生趋利行为，导致竞争争权、政出多门，或者潜藏风险，出现相互推诿、敷衍了事。并且，对于执行乏力行为缺乏责任追究制度，出现政策执行过程中的自利倾向难以得到有效约束[7]。二是规避责任引发的价值冲突，避责现象是政策执行梗阻的重要原因之一[10]，尤其是在高问责压力、高风险预期的背景下，执行部门可能出现执行信息传递迟滞、执行不力以及痕迹主义等避责行为，导致政策执行梗阻(金晓燕，2020)。
