清前期，户部主管全国财政，除了内务府掌管的宫廷财政外，有着比较完整独立的国家财政管理权。但时至晚清，情况有了重大变化，一方面是所谓的“财权下移”，即各省督抚自筹款项，纷纷外销；另一方面则是中央新设机构对户部财权的侵割，尤其是新政推行后，外务、商(后改农工商)、巡警(后改民政)、学等各部接连成立，自筹经费，自办奏销，户部(度支部)财权更是遭到严重分割。对此，出国考察政治大臣戴鸿慈等称：“中国户部徒掌本部收支，而各部岁计出入之当否，户部无从过问，各省奏销则凡外销一项，亦皆无从稽核，是全国财政无一监督之机关也。”①时人胡思敬称：“自商部兴，别为一种风气。……所筹之款，户部不得与知。抵掌谈时务者，相继效尤，未几而立警部，未几而立学部。”②光绪三十四年(1908年)底，度支部上奏清理财政办法，颇致不满：“今臣部专司财政，而在京各衙门所筹款项，乃任自为典守，相聚一城，而臣部即已弃职。”③御史谢远涵亦抨击称：“自变法以来，新设衙门如农工商部、邮传部，旧有衙门如吏部等皆各私其财力，而中央财政亦成分划之形。”他希望度支部借清理财政之机，“先收各部财权，以次推及于各省”④。由此可见，在清代财政史中，清末新设各部的经费自筹自支是一种值得关注的特殊形态，与清末财政乱象息息相关。 学界对于清末财政清理已经有了一定的研究，重点在各省财政清理⑤，而对于同样需要清理的自筹款项、“自为典守”的各部财政，除关晓红对学部经费的筹措与来源、苏全有对邮传部经费有一定探讨外⑥，尚少见较翔实具体的个案研究。本文拟依据中国第一历史档案馆所藏档案，辅以台北故宫博物院藏档及报刊资料，对清末民政部经费问题作进一步的探索⑦，以期对晚清财政史研究有所助益。 一 民政部经费的渊源与窘状 光绪三十二年(1906年)，巡警部改建为民政部。欲明了民政部经费情况，先得理清巡警部经费情形。 光绪三十一年，巡警部奉旨成立，“暂设公所，筹建衙署，办公经费，官员津贴，皆需款甚亟”，找寻常年经费就成为头等大事。此前，外务部、商部初设时，“均经筹指专款”，巡警部也就“事同一律”。光绪三十一年十月初二日，巡警部尚书徐世昌等上奏称：“近年各省摊派赔款及筹解练兵的饷，为数已多，体察情形，实未便加派。而就地筹捐，只宜因势利导，逐渐举办，亦不敢操之过蹙，稍拂民情。”加派既不可行，筹捐亦缓不济急，徐世昌等认为，“惟就各省关新增款内未经报部者指出提用，庶不至别滋纷扰”⑧。徐世昌等的目标是山东胶海关洋税： 查山东胶海关经征洋税上年共收银三十七万五千八百余两，除支用七万九千两外，实存银二十九万六千八百余两。本年扣至七月分止，共收银三十万四千三百余两，除支用四万九千两外，实存银二十五万五千三百余两。臣等复查各海关余存之款如沪关向拆日息及历年划出未解武卫军饷项均经商部、练兵处先后奏明指提有案。今胶海关征存银两多系未经报部之款，且自铁路开通以来收数日见畅旺，拟请就现存款内提银二十万两作为臣部开办经费。自三十二年起每年提银二十万两作为常年经费，即责成登莱青胶道将目前应提及按年应解之款依期如数划拔，不得借口外销，牵混拖欠。如此办理，在部款无丝毫之损，在外省免摊派之烦，而臣部有此的款，即可为兴办始基，于巡警要政俾益非浅。⑨ 徐世昌等奏请由胶海关每年拨解洋税银20万两作为常年经费，慈禧太后、光绪帝阅折后，未交户部议复，就直接降旨“依议”⑩。此后，巡警部又“奏请将每年八省土膏捐溢收数内酌拨二成作为京师警务用款，以济要需”(11)，也得到清廷允准。 胶海关的20万两还是不敷所用，光绪三十一年十二月，巡警部尚书徐世昌，侍郎毓朗、赵秉钧等又致电各省督抚“化缘”，其电称： 巡警部向称各国第一要政，昌等受事以来，深惧不能胜任，日望嘉诲，冀资循率。京师根本重地，巡警上卫宫跸，下安商民，外关各国视听，尤非宽筹用款，难期周密。原拟防固本饷款顺天备荒商筹各省，因念近年用繁入绌，京外同一为难。但有可筹，何敢遽请。现计京城需款过巨，又断不敢以款项支绌稍竦筹备，昌等仰维宫卫悚迫万分，夙念体国公忠，力顾大局，除山东已认胶关巨款外，惟有奉商贵省无论如何为难，每年俯赐筹济五六万两。一俟筹有的款，即当奉请停拨。并祈先将赐拨数目电复，以便汇奏，不胜感祷。(12) 徐世昌等此电可谓姿态低下，谦恭之至。巡警部堂官既亲自致电恳商，各省督抚也不便一毛不拔。不久以后，巡警部上奏称各省允解协款已“筹有成数”，直隶等八省允诺按年协济，共22万两，其中，直隶每年认解5万，江苏也每年认解5万(苏、宁分认)，湖北、四川每年各3万，安徽、广西每年各2万，山西、河南每年各1万；贵州等六省“允准先行协解”(其实就是一次性协款)7万两，其中，甘肃、福建、云南各1万，江西2万，湖南12000，贵州8000；此外，“广东、陕西筹协尚未定款数”，而浙江新任巡抚张曾敭则回复称“尚无款可筹”(13)。此后，广东每年认解3万两，陕西每年认解1万两，江西、湖南亦改为每年认解，分别为2万、1万两。各省每年协济银共29万两(14)。
