晚清时期，广东地方政府曾有一系列规划开发东沙、西沙群岛资源的举措。学界对晚清南海问题的研究，多侧重主权交涉或维护，海疆治理则较为薄弱。尤其针对清末三任两广总督治理开发东沙、西沙的规划、举措及实践成效，有待进一步探讨。①本文拟以地方档案、报刊等资料为基础，梳理清末广东地方政府管理和开发东沙、西沙群岛的历史进程，探究治理模式及其利弊得失，以期为当前海疆治理提供借鉴。 一、岛务规划及其内在逻辑 广东地处南疆，是拱卫南海的桥头堡，“非得威望素著，情形熟悉之人，不足以震慑”，清朝“十分重视广东督抚的人选，并且频繁更换”。②从东沙岛③主权危机到清朝覆灭，最后三任两广总督张人骏、袁树勋、张鸣岐在处理南海海疆危机及规划开发海产等问题上，面临的海疆形势、个人海疆意识及施政理念各有不同，制定的海疆规划及开发方案也不相同。 (一)张人骏：东、西沙—榆林联动开埠计划 1907年张人骏履任两广总督。此前他已在广东为官七年，对粤省情况较为熟悉，此为第三次莅粤。④他擅长处理涉外事务，此前相继处理了1907年中英“西江缉捕案”、1908年中日“二辰丸案”和中葡界务交涉等涉外案件。对不断谋求扩张的日本，他颇为警惕地指出：“日本对于中国，无事不包藏祸心。”⑤得知日商侵我东沙主权，他多方搜寻证据，与日本领事据理力争，最终收复东沙主权。为杜绝外患，张人骏以此为契机着手加强对南海海疆的管辖。 一是实地勘查，筹备开发。东沙主权危机期间，为摸清岛上实况，张人骏前后四次下令赴岛调查。⑥其目的不仅是搜集证据，也为后续开发治理做准备。如1909年的第二次调查，粤海关报告显示：“张制军(张人骏——引者注，下同)曾论及所应行办理者，为建筑灯塔，设立无线电报台，及为日本人在此岛之报告。”⑦调查成员中，九龙海关税务员德乐司氏熟悉海道测量，负责调查、设置灯塔事宜；飞鹰号开办船管驾官卡里森负责采集岛上鸟粪标本，交由香港士丹利街化验所进行化验。此外，“风闻有外人在西沙岛经营”，张人骏迅即委派副将吴敬荣等会同粤海关船员前往探查。得知西沙“出产甚富，可以生利”，为避免重蹈东沙覆辙，张人骏下令“应即派员设局，妥筹办理，以重疆土而保主权”。⑧ 多次实地调查使张人骏了解东、西沙的资源禀赋，萌生“以开发固主权”的海疆治理思想，试图以开发岛上资源巩固海岛主权，将海疆管理落到实处。 二是精选干员，专设机构。东沙交涉尚未完结，张人骏已着手选干将、设专处筹办西沙岛务。他委任咨议局筹办处总办直隶热河道王秉恩和补用道李哲濬领衔会办，二人均是他请旨留粤的人才。王当年本应调任热河，张人骏赏识他“器识宏远，为守兼优，久官粤省，情形熟悉，而于一切新政，亦能洞见本原”，⑨以咨议局初创，事务繁多为由留用。李则“才具明敏，体用兼赅……地方新政事宜，亦极留心研究”。⑩此外，张人骏“又加委藩司、运司”帮办岛务。另设筹办西沙岛事务处(以下简称筹办处)专办西沙事务，“暂附设于咨议局筹办处内”。咨议局筹办处是清末新政中办理要务的机构，张人骏将西沙筹办处附设于此，足见其对岛务之重视。西沙筹办所需经费“由广东善后局及两广盐运司库，分别筹拨”。(11) 三是复勘核实，制订计划。在张人骏专人专责、处所特设、专事专办的支持下，筹办处很快制订《复勘西沙岛入手办法大纲十条》，组织170余人的队伍，“遴选各项专门人材，充当随员，分股办事”，(12)分乘伏波、琛航、广金三艘兵轮对西沙进行20多天的复勘，(13)初步确立岛务的开办目标、开办范围、开办方式、开办时间等问题。 开办目标是将西沙开辟为商埠。当时香洲开埠有力打击了葡萄牙殖民者占领下的澳门经济。受其影响，张人骏主粤两年间先后批准了9个对外开放商埠。(14)西沙开办亦延续此思路。复勘后，李哲濬等人认为西沙诸岛中，“近东之浮波岛及近西之魔壳岛，最合兴辟商埠之用”，张人骏颇以为然，根据各岛形状、地势，提出“分岛分图逐项条议”。(15) 开办范围以琼崖榆林港为中心，联动东沙、西沙岛。考虑到西沙各岛孤悬海外，“淡水与人物均为难得。即轮船亦无避风处所，必须就近择地，借资接应”。(16)琼崖榆林港恰是天然良港，“峰峦环绕，海岸平铺”。(17)“粤省大吏筹议开辟西沙岛以榆林港为合办之地，决意经营该港以为犄角”。(18)复勘时，连带考察琼崖附近的大小20多个岛屿，“最大为榆林港，附属小岛约七八处”。(19)制定了《附带经营榆林港之计划》。在榆林、三亚两地“委员设局，以为根据之地。一面派轮船往来转运，俾得接济一切”，(20)以此保障西沙诸岛的开办。张人骏离任时东沙交涉尚未结束，他强调“该岛收回后，由中国自行垦辟，开作商埠，拟准外人通商”。(21)由此观之，张人骏计划以榆林为中心保障东、西沙岛开发，力求将琼崖—东沙—西沙诸岛联动开埠通商，形成规模效应。 开办业务以鸟粪为首选，“拟即在岛内设厂，先从采沙入手”。此后“讲畜牧、兴树艺，以为久远之谋”。榆林、三亚两港“购民地、筑盐田、岛上搭盖蓬厂”。(22)由此形成农林牧渔盐以及磷矿开采多管齐下的开发规划。 开办方式首选官办。即便商办、官督商办等颇为时兴，张人骏仍首选最稳妥的官办，由官方设立机构，委派专人，调拨专款开发岛务。在榆林港“特派专员，在该处(指筹办处)设立局所，并由司局筹拨款项数十万，专办该埠事务”，(23)“拟分东沙岛为一股，西沙岛为一股，榆林三亚等处为一股，每股以事之繁简，定用人之多寡”。(24) 前期准备妥当后，因即将进入台风季，张人骏下令八月赴西沙岛开办，东沙岛“俟收回之日，即可续行开办”。(25)但当年五月张人骏调任两江总督。离任之际，为保证岛务继续，他专门上疏朝廷，强调东沙、西沙是战略要冲，“适当欧洲来华之要卫，为南洋第一重门户”，“既以杜外患而固吾圉，亦以裕国用而厚民生”，请求“一切未尽之事，不及统筹，应由新任督臣谕饬该司道等随时禀商核办”。(26)清朝下令“着继任总督袁树勋悉心图划，妥筹布置，以辟地利”。(27)然而继任者理念不同，管理、开发政策多有变化。
