打造新型举国体制：以中国大型客机研制为例

       大型客机是一国高端工业研发和制造能力的重要象征，①它的研制曾是长期困扰中国的工业级难题。部分西方学者一度认为，发达国家在类似大型客机这样的复杂产品系统工业中将长期保持领先优势，发展中国家很难通过逆向工程来实现赶超。②然而，C919大型客机在2023年的商业飞行成功挑战了这一说法，并打破了美国与欧洲对干线大型客机的垄断。C919大型客机至少实现了102项关键技术突破，被习近平总书记称为关键核心技术攻关新型举国体制的典范。③在大国间科技和产业博弈的严峻局势下，党和国家提出将新型举国体制作为我国突破关键核心技术的关键组织机制，强调要发挥好国家在其中的组织作用。由此，本文旨在以C919为案例，探究国家应如何打造新型举国体制以在重大科技与产业领域推动关键核心技术突破，并探究其所需的组织运作原则，这也是新型举国体制的本质内涵所在。为了构建新型举国体制，国家需要提供一系列社会性条件，其中最关键的就是发挥战略控制和组织整合的作用。本文将以案例深入分析国家如何通过建立相应的组织载体来发挥这两项作用，尝试揭示新型举国体制构建的本质内涵，反思国家在构建新型举国体制中的角色，以此诠释工业和创新发展中“中国式现代化”的内涵。

       一、分析框架：新型举国体制所需的杜会性条件

       新型举国体制是以关键核心技术突破为目标的组织机制，因而对该体制的构建以及国家作用的讨论应该从关键核心技术的特征出发(见图1)。首先，对关键核心技术的界定不是纯粹技术性的，而是政治性和战略性的。国家识别关键核心技术的一个重要标准就是对国家安全是否具有重大意义，包括保护本国人民安全、扩大经济发展机会等方面，据此定位那些容易受到打压或能够形成垄断优势的技术。④其次，关键核心技术的创新实践具有高度组织性。关键核心技术创新具有高度动态非线性、不确定性和复杂性，涉及众多工业门类和不同学科的知识范畴，往往需要新的突破思路和组织形态，技术问题及其解决方案是在多个行动者的互动中产生的，且这种互动需要是开放的、广泛的，经常跨越部门和所有制的边界。此外，关键核心技术创新经常涉及复杂技术系统的整体性突破，需要多个互补性技术间的协调配合，这意味着产业创新共同体需要就总体技术路线图、关键技术发展节点等方面达成共识。⑤不论是多种行动者的开放性参与和持续互动，还是产业创新共同体的交流协商和共识形成，都需要组织协调。

       从理论上来说，相比于市场机制或社群机制，国家更有意愿和能力建立组织机制来提供关键核心技术创新所需的战略判断和组织协调。⑥因为国家承担着维护国防安全、维持社会稳定、促进经济发展等公共性职责，更有可能超越短期经济理性，形成长远的、全局性的战略，也更能够使用公共权力来动员和配置资源。为此，国家需要在构建新型举国体制的过程中发挥战略控制和组织整合两种作用：首先，把决策权放在有意愿和能力坚持自主开发战略的管理者手中；其次，把跨部门、跨所有制的人员、资源和知识整合到以自主开发战略为导向的组织学习过程中。为了有效发挥这两种作用，国家需要构建一个嵌入式自主性的政企关系结构：一是国家要具有自主性，即能够作出独立的战略判断，这样才能排除局部和短期利益群体的干扰，实现战略控制，从而坚持以战略为导向进行组织整合；二是国家要具有嵌入性，即能够与产业界进行持续互动、沟通协商。由此，国家才能获取信息和知识作为决策依据来支撑独立战略判断的形成，这是实现战略控制的前提。国家也才能充分调动企业和市场机制的资源和能力，争取共识和协作来实现组织整合。

      

       图1 分析框架

       二、争夺战略控制：创新政策联盟的嵌入式自主

       20世纪90年代末，国际环境变化促使中国中央政府领导层转变观念、重提加强国防工业建设，这为大飞机开发成为政治议题打开了机会窗口，也为打破原有的决策权力平衡创造了条件。此时，创新政策联盟作为大飞机产业政策领域的新政治力量开始酝酿形成。一批有识之士集结起来，参与到航空工业政策特别是大飞机议题的讨论中。共同的调研经历和政策认知使他们就支持自主开发大型客机达成共识。该联盟一开始带有自发性质，后来科技部门出面领衔和组织这些成员开展调研和交流，形成了核心观点和系统化的论证，并建立起与中央领导层的沟通渠道。由此，创新政策联盟一跃成为大飞机产业政策领域掌握话语权的重要政策倡议者。该联盟的核心成员既有战略思维和家国情怀，又有政策知识和专业知识。相似的志向、专业背景和职业经历增强了成员之间的认同感和信任关系，这有助于他们形成共同的战略判断。同时，丰富的产业实践经历又使他们拥有链接产业界的资源和渠道。该联盟代表国家构建了一个嵌入式自主性的政企关系结构。一方面，该联盟通过各种联系渠道嵌入产业界，与之建立起紧密的互动关系，充分吸收后者的信息和知识，为战略制定提供决策依据；另一方面，该联盟从国家安全和长远发展的政治大局出发，克服了来自多方面巨大的政治压力或利益诱惑，作出并坚持自主开发大型客机的独立判断。基于此，该联盟推动自主开发大型客机(C919项目)确立为国家重大任务专项，支撑国家在构建新型举国体制过程中有效发挥战略控制的作用。这为下一阶段中国商用飞机有限责任公司(以下简称商飞)代表国家进行组织整合提供了战略方向和聚焦装置。

       (一)嵌入产业界：获取知识

       创新政策联盟之所以能够坚持自主开发大型客机的战略，离不开其通过嵌入产业界所获取的知识作为决策依据。1995-1996年的台海危机和1999年北约用导弹袭击中国驻南联盟大使馆这两个事件直接触动了中国维护国家主权的敏感神经，也引发了一批有识之士对“运10”项目和重大科技项目决策机制的关注和反思，并成为创新政策联盟建立和嵌入产业界的起点。21世纪初，在时任国家科技部调研室主任梅永红的推动下，《经济管理文摘》杂志执行主编高梁先生、北京大学路风教授、中央政策研究室王超平局长、原三机部飞机局胡溪涛局长、原国家科委干部局金履忠局长、原上海飞机制造公司“运10”副总设计师程不时和研究院院长吴兴世等人士自发形成一个调研组，用1年多时间考察了国内所有重要的飞机制造企业，拜访了国家发改委、国家财政部、国防科工委、总装备部、民航总局等各大部委，与参与过“708工程”的上百位科学家和工程师进行面对面交流。调研组就中国自主研制大飞机形成调研报告，呈递科技部。在此基础上，科技部和中央政策研究室共同牵头组成大飞机战略调研组，时任科技部部长徐冠华和时任中央政策研究室副主任郑新立担任双组长，两院院士王大珩和师昌绪担任调研组顾问。调研组开展了更加有组织、有目标的调研，获取的相关信息资源和对话讨论的层次都上了一个台阶，最后形成《关于我国大型飞机发展战略研究报告》。报告强调，大型飞机在国家工业化进程中具有不可替代的作用，而工业技术的发展和水平主要体现在具体产品上；作为一个大国，中国自主发展大型飞机的重大意义不仅体现在技术、经济方面，而且更直接关乎国家安全；经过多年的技术和产业积累，中国已经初步具备自主发展大型飞机的能力；在发展大型客机时，既要集中力量办大事，又要按市场化机制运作。⑦这份报告为后来创新政策联盟争夺战略控制权提供了强有力的理论依据和实证素材。