政府在经济发展中的作用是一个经久不衰的研究主题。在美国，州和地方政府的政策措施是促进经济发展的主要方式。①其中，以招徕外地企业或留住本地企业为目标的激励措施尤为值得关注。②此类措施一直饱受争议，美国学术界的主流观点认为，税收优惠和其他的激励措施没有对经济增长或企业选址产生重要的影响，而且，激励措施存在有违公平原则、影响公共服务质量、属于零和博弈等诸多问题。然而，学术界的质疑和批评并未改变美国州和地方政府的整体政策走向，事实上，美国州和地方政府的经济发展激励措施在不断扩大和升级，20世纪七八十年代之后尤为明显。 虽然美国学术界对激励措施的研究可谓汗牛充栋③，但对该现象的成因缺乏专门的研究，相关讨论散见于少数著述中。④国内学术界对美国州和地方政府经济政策的研究关注度不高，尚未有专著面世，专门聚焦州和地方经济政策的论文甚为寥寥，与激励措施相关的研究几近空白。⑤有鉴于此，本文将回溯美国州和地方政府经济发展激励措施的缘起，探讨20世纪七八十年代以来的持续升级，分析在存有争议的情况下经济激励措施仍然成为州和地方政府趋之若鹜的政策工具的原因，并对其存在的问题加以辨析。 一、美国州和地方政府经济发展激励措施的缘起 20世纪七八十年代之前，美国州和地方政府就已经实施了促进经济发展的激励措施。多数美国学者以1936年密西西比州的“工农业平衡发展项目”(The Balance Agriculture with Industry Program)的出台，作为州和地方政府激励措施的开端。事实上，早在建国之初，经济发展激励措施已经出现，其标志性的事件是1791年亚历山大·汉密尔顿在新泽西州创立企业的活动。⑥ 当时，为了推动制造业的发展，美国财政部长、有“制造业之父”之誉的汉密尔顿在新泽西州创立了名为“制造商促进会”⑦的工业企业。汉密尔顿之所以将企业落户新泽西，州政府的优惠措施是重要动因。州政府为其颁发的特许状(charter)中明文规定，“所有的土地、物业、可继承财产、货物和动产……免除一切税收和收费，为期10年。”⑧不难发现，上述规定是比较典型的鼓励企业选址的税收激励措施，可以将其视为美国州和地方经济发展激励活动的起点。在美国建国之初，以激励措施促进经济增长的做法并不少见。⑨美国著名历史学家奥斯卡·汉德林和玛丽·汉德林在考察当时马萨诸寒州政府经济角色的专著中指出，州政府“在生产的各个方面发挥其影响力，随时调整支持方式，以满足不断变化的工业、农业、商业和通讯系统的需要”⑩。为此，州政府采取了补贴(bounty)和免税等激励措施，惠及制造业、农业和渔业等部门。比如，在1786年、1788年和1791年，为用于生产帆布和绳索的大麻种植提供补贴；产量在4000扇以上玻璃窗工厂生产每扇玻璃可以得到六美元的补贴，为期三年；免除部分城市玻璃厂和棉花厂的税收，期限从五年到十年不等；具有一定生产规模的啤酒厂、盐厂和糖厂获得了免税优惠。(11)汉德林夫妇专门讨论了马萨诸塞州实施激励措施的动因，认为补贴有利于企业采用新工艺，在国内和国际市场上取得优势，不会导致价格或生产成本的上升，而且可以避免马萨诸塞被实施类似激励措施的其他州和英国甩在后面。(12)汉德林夫妇这部以马萨诸塞为个案的著作充分肯定内战之前州和地方政府在经济发展中的积极作用，在很大程度上颠覆了此前美国学术界盛行的各级政府实行不干预经济的自由放任政策的传统观点。 美国州和地方政府对经济发展的推动措施贯穿整个19世纪，在运河和铁路的基础设施建设领域尤为突出。从1812年战争到19世纪50年代的“国内改进”(internal improvement)运动中，州政府普遍为基础设施建设提供补贴和直接投资。(13)内战前，美国各州政府以现金或信贷的形式为“国内改进”投入了约三亿美元，地方政府的投资额超过1.25亿美元。(14)内战后，铁路建设是州和地方政府实施经济发展措施的主要领域。鉴于铁路交通在经济发展中的关键作用，各州和地方政府为实现与全国铁路干线的连接展开了激烈竞争，争相为铁路行业提供各种帮助，主要包括购买铁路债券或者为其提供担保、实行税收减免、建造火车站等，到1880年，州和地方对铁路公司的各类支出达到2.5亿美元。(15)需要指出的是，这一时期州和地方政府对运河和铁路建设的投入并非严格意义上的经济发展激励措施，因为其投资目的是改善基础设施，而不是鼓励个别私营企业的发展。然而，这些公共投资在客观上推动了相关企业的创立和成长，也表明“人们愿意将公共资源用于支持私营商业和工业企业”(16)。 美国州和地方政府专门针对吸引外来企业的经济发展激励政策出现于1936年。在州长休·怀特的积极推动下，密西西比州议会通过了《1936年密西西比工业法》(Mississippi Industrial Act of 1936)，“工农业平衡发展项目”为该法案的主要内容。怀特在该州的哥伦布市担任市长期间，通过发行债券的方式筹集资金，为外来企业提供补贴。“工农业平衡发展项目”希望该州各地效仿此法，由州政府授权地方发行工业发展债券(industrial development bond或industrial revenue bond，简称工业债券)，用于建造厂房或者购买设备，之后租赁给外来的私人企业，以企业交纳的租金偿还债券的本息。由于厂房设备归政府所有，企业无须缴纳地产税，购买债券的投资者不必为利息收入缴纳联邦所得税。缺乏资本的中小企业无法得到低息贷款修建自己的生产场所，通常要到大型工业城市寻找厂址和厂房，而工业债券的出现改变了这一状况，任何拥有足够的劳动力和支持性设施以及服务的地点都可以成为企业落脚之地。(17)密西西比州“工农业平衡发展项目”的重要意义在于，它标志着美国州政府以立法的形式正式确立了经济激励政策的合法地位。此前，各州对此没有明文规定，19世纪中期和后期的州宪法通常甚至包含禁止向私人企业提供来自公共资金的补贴或贷款的内容。(18)美国著名南部史学者詹姆斯·科布在阐释该项目的意义时指出，在其出台之前，大多数的激励措施都是“由单个社区在没有法律约束的情况下，或者有时在无视法律约束的情况下”实施的。(19)这应该是多数学者以密西西比州“工农业平衡发展项目”作为美国州和地方经济发展激励措施起点的最重要的原因。
