“中立问题如同国家间冲突问题一样古老。”①一般认为,“中立”的历史最早可追溯到公元前6世纪,当时米利都人拒绝在爱奥尼亚希腊城邦和波斯的冲突中支持任何一方。在公元前4-前2世纪的印度孔雀王朝,“中立”观念已广为流行。②进入中世纪,冲突双方经常被认为一方是正义的,一方是不正义的。如此一来,第三方选择中立,就会因为没有支持“正义的一方”而在道德上站不住脚。即便如此,为避免参与和自己关系不大或对自己不利的战争,各国君主仍不时选择中立。③三十年战争结束后,现代意义上的主权国家兴起,国家利益优先的现实主义国际关系观念为各国广泛接受,战争被认为是一种合法手段,中立也因此成为法律允许的行为。从拿破仑战争结束到第一次世界大战爆发,中立原则成为维也纳体系的重要组成部分,是维护欧洲相对和平的重要因素,亦是解决欧洲国家海外冲突的重要手段。相应地,这一时期,中立的国际法地位与以往相比明显上升,制度化程度空前提高。④一战爆发后,受集体安全思想兴起等因素影响,中立行为不断陷入危机。可以说,中立是世界历史上的重要现象,是影响战争与和平的重要因素。 近年来,众多研究者致力于探讨中立问题,时间集中于19世纪初至第二次世界大战结束前,主要论题为:大国政治、技术进步和集体安全对中立的影响;各国选择、维持与放弃中立;中立国际法属性的变化。⑤对比而言,由于冷战期间中立行为大部分时候处于危机当中,加之少有大规模战争爆发,相关研究较少。仅有少数学者从美国与中立国关系角度探讨瑞典、瑞士、爱尔兰、奥地利中立问题。这些研究多为个案探讨,更多从中立国自身主动性及面对的困境入手,阐述中立危机产生的根源与过程,如“武装中立悖论”导致瑞典、瑞士乃至奥地利对美国军事援助的依赖,进而损害了自身中立地位。⑥概言之,既有研究未充分关注战后美国对中立国政策的形成、实施与影响。本文拟在区分“临时中立”(occasional neutrality)、“长期中立”(long-term neutrality)和“永久中立”(permanent neutrality)基础上,将1945-1955年美国塑造亲西方“中立”政策作为观察对象,从中立国加入联合国、瑞典和瑞士中立,以及奥地利获得永久中立地位三个方面,探讨美国对中立国的政策,阐释美国对全球霸权的追求及其带来的冷战扩大化问题。 一、战后初期美国对外战略中的中立国 “中立”(neutrality)一词源于拉丁语neuter,后者的基本含义是“二者都不是”(belonging to neither class)。⑦由此引申开来,从国际法角度讲,中立主要指在战争中不站在交战双方任何一边。⑧ 一般来说,最常见的中立类型有三种:一是“临时中立”,即一国在战争爆发后宣布中立,但不一定在战争全过程始终中立,更不意味着此后中立。英国、丹麦等许多国家在17-20世纪的战争中时常采取此种方式趋利避害。二是“长期中立”,即中立成为某一国家的长期政策,但理论上又可以随时放弃中立。早期的荷兰、丹麦,以及后来的瑞典都可归为此类。三是“永久中立”,指一个或多个外部大国承认或保证某个中小国家的安全和主权完整,以换取该国承诺永久保持中立,典型代表是19世纪的瑞士、比利时、卢森堡。⑨ 从理论上讲,国际法通过规定中立国享有的各项权利(如从事除违禁品外的战时贸易,禁止交战国军队通过中立国的领土等),为中立提供了保障。但在现实中,保障范围和程度又极其有限,大国随时可能依靠强大军事实力等优势破坏国际法,否定中立的合理性和合法性,甚至直接入侵中立国。1941年底,罗斯福政府宣布放弃中立,正式参加二战。在美国劝说和施压下,除阿根廷等个别国家外,尼加拉瓜、巴拿马、哥斯达黎加、古巴、多米尼加、危地马拉和海地等拉丁美洲国家纷纷对轴心国宣战。阿根廷最终在同盟国和其他拉美国家敌视和压力下,1944年1月也断绝了与德国和日本的外交关系,并于1945年3月加入对轴心国作战。⑩ 与二战期间一样,战后初期美国仍站在中立对立面,根本原因在于杜鲁门政府单方面夸大“苏联威胁”,以此为据着手构建全球同盟体系。1948年3月30日,美国国家安全委员会第7号文件(NSC 7)出台,认定“苏联主导的世界共产主义力量最终目标是统治全世界”,“为保证美国的安全,必须击败苏联主导的世界共产主义力量”。为此,应优先采用推行欧洲复兴计划等手段,加强西欧国家整体实力,组建西方联盟。(11) 随着冷战日渐加剧,为保证自身绝对安全,并在此基础上谋求全球霸权,美国很快迈出与欧洲结盟的步伐。1948年6月,参议院通过《范登堡决议案》,决定在符合《联合国宪章》及其原则的前提下,支持集体和单独自我防御,并将在“自助与相互援助”基础上参与区域性集体安全协定。(12)《范登堡决议案》确立了美国的冷战联盟政策,华盛顿在告别演说中提出的“不结盟”思想被彻底放弃。1949年,北约成立。 此后,对苏联中立政策的观察和判断,进一步推动杜鲁门政府和艾森豪威尔政府加快构建全球同盟体系。1951年,苏联向伊朗提出中立建议,抑制西方在当地影响力的上升。次年,斯大林进一步提出让美国十分头疼的德国中立主张。(13)1953年斯大林去世后,苏联在“三和主义”外交路线指导下调整过去的冷战政策,认为两大阵营外还存在第三大阵营——中立国家和不结盟国家,社会主义阵营与第三大阵营共同构成“和平区”。(14)相应地,苏联领导人对中立的态度变得更积极,对中立表现出更大兴趣。(15)