行政合同制下青年社会组织自主性的法律考察

作 者:

作者简介:
汪明岳,浙江省团校教研部副教授,主要研究青少年法律与政策、社会组织;陈琼,浙江省团校党群办公室副教授,主要研究青年发展政策(浙江 杭州 310012)。

原文出处:
广东青年研究

内容提要:

2017年修订的《行政诉讼法》明确了政府购买社会组织服务合同为行政合同,对此需要重新思考以往民事合同制度视角下依附式、策略性等社会组织自主性特征。本文以A市2012-2022年的政府购买社会组织服务合同演变为背景,在行政合同制度下对青年社会组织自主性做了法律考察。研究发现:主体资格地位、运营决策权和公益价值实现构成青年社会组织自主性维度,行政合同制度是青年社会组织自主性生产的法律机制,进而形成应然性自主的总体特征。针对青年社会组织“自主性异化”现象,格式化趋势的行政合同需要完善青年社会组织主体责任能力、合同行政监督内容和服务信息公开义务等条款,以规范与促进青年社会组织自主性。


期刊代号:D421
分类名称:青少年导刊
复印期号:2024 年 01 期

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       一、问题的提出

       中国青年社会组织绝大部分是在2003-2005年之后诞生的,整体上较弱小,欠缺能力和资源获得渠道。[1]随着青年成为社会组织成员的主体部分和网络空间的主要参与者[2],青年社会组织发展成为一个“若隐若现”的庞大群体[3]。目前,对青年社会组织的界定主要有以下三种视角:其一,从参与领域和服务对象的角度来定性青年社会组织。2017年,中共中央、国务院制定出台的《中长期青年发展规划(2016-2025年)》明确指出青年社会组织在青年思想道德、青年教育、青年婚恋、青年就业创业、青年文化、青年社会融入与社会参与、维护青少年合法权益、预防青少年违法犯罪和青年社会保障十大参与领域和服务对象。其二,从登记注册的角度来理解青年社会组织。2022年,共青团中央发布的《关于全面加强新时代青年社会组织共青团工作的意见》(中青发[2022]15号)指出,青年社会组织主要包括以青年为主体和以青少年为主要服务对象的社会团体、基金会、社会服务机构,以及由青年发起成立、活跃在城乡社区但未正式注册的青年社团、小组、社群等。该意见将非正式青年组织纳入青年社会组织体系。其三,学界的主体或对象说。即指以青年为主要成员或以青年为服务对象的社会组织。作为主要成员的青年可以是发起人或法定代表人或主要管理者,也可以是组织里的大多数从业人员。既可以是他组织的青年社会组织,也可以是自组织的青年社会组织。上述三种界定都从广义上来理解青年社会组织,本文从狭义的角度界定青年社会组织,即指以青年为主要成员或以青少年为主要服务对象且由社会力量发起设立并取得非营利性法人资格的社会团体、基金会、社会服务机构。①

       党的十八大以来,以自愿成立、自主管理、自我服务为特征的青年社会组织蓬勃发展。[4]各类青年社会组织带动成立青年活动团体15万余个,基本实现县域全覆盖,在依法承接政府职能转移、满足社会公众多样化需求、倡导文明健康生活方式、促进政府与社会沟通等方面发挥了建设性作用。[5]作为以自我治理为特征的自主性社会力量,青年社会组织也可能带来社会风险。[6]这就需要整体性理解把握青年社会组织自主性的内涵、维度以及生产机制。

       近年来,“制度论”与“行动论”的视角对中国社会组织自主性做了许多研究,主要提出了“依附式自主”[7]“吸纳式自主”[8]“策略性自主”[9]等理论观点。这些以政府购买社会组织服务为经验素材的自主性研究,给本文的研究提供了启发和思考。分析以往研究发现,主张政府购买社会组织服务合同的法律性质是民事合同,合同性质与合同关系能整体反映青年社会组织自主性形成机理。在平等、自愿、自治等民事合同精神的影响下,这些研究认为政府干预或主导合同过程会弱化、限制或消解社会组织自主性,进而概括出依附式、吸纳式、策略性等社会组织自主性总体特征。2017年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》和2020年实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释[2019]17号)明确政府购买社会组织服务合同是行政合同。行政合同与民事合同的根本差异在于行政主体在合同中享有行政优益权,行政主体可以单向变更、解除合同或者进行处罚,而且两者在诉讼程序和法律适用上也不一样。这就意味着,可能需要重新审视以往民事合同制度视角下青年社会组织自主性研究。在行政合同法律制度下,行政主导或干预合同有着法律依据,行政合同对青年社会组织自主性将产生怎样的影响?与以往民事合同制度下青年社会组织自主性是否有区别?概言之,在行政合同法律制度下,青年社会组织自主性是否具有新特征。

       为解决上述问题,本文以A市2012-2022年的政府购买社会组织服务合同演变为背景,通过青年社会组织在行政合同中自主性行为的法律考察,期冀达成两个研究目的:其一,从行政合同是青年社会组织自主性生产的法律机制角度进一步提炼青年社会组织自主性的总体特征;其二,从行政合同完善的角度提出促进和规范青年社会组织发展的对策。A市是省会城市,也是共同富裕和治理现代化“两个先行”的重要窗口。2012年,A市的社会组织注册数和备案数分别为4651家和10683家,2022年分别为12680家和46846家。2012-2022年,A市民政局购买社会组织服务合同共计866份,累计合同资金约2亿。在A市调研时发现,866份政府购买社会组织服务合同中青年社会组织是主要合同相对人,这为本文研究提供了丰富素材。本文的资料来源有两方面,一是来源于A市社会组织管理局和第三方评估机构,二是来源于笔者的个案访谈和田野调查。

       二、青年社会组织自主性维度:主体、运营和价值

       自主性(autonomy)通常指自主管理、自我服务和自行决定的自治状态。对社会组织的自主性,有研究者提出活动领域(业务范围)、活动地域(业务区域)和运作过程三个自主性维度[10],也有研究者将自主性维度界定为发展与扩展自主性、服务地域自主性和服务过程自主性[11]。这些维度存在交叉,仍在组织运营框架内理解和划分自主性维度,尚未完全涵盖自主性。党的十八大以来,政社分开、权责明确、依法自治的社会组织制度日益健全,依法自治的社会组织制度为青年社会组织自主性研究明确了方向。一方面揭示自主性的法律特征,另一方面体现组织能动性、意思自治的行为过程。据此,本文提出青年社会组织自主性的三个维度,即主体资格地位(符合法律规定条件和服务资格要求)、运行决策权(符合法律议事规则和服务运行要求)和公益价值实现(符合公益目的和非营利性服务原则)。

       第一,自主性维度应以社会组织法律法规为依据。我国社会组织法律法规属于行政法体系,从实体和程序两方面明确社会组织依法自治的原则和基本内容,主要包括组织性质和条件、组织治理、行政程序和法律责任,这为青年社会组织自主性维度提供了法律框架。首先,在组织性质和条件方面,《中华人民共和国慈善法》和三部社会组织行政法规都规定了公益性、非营利性以及主体资格条件。②法律规定主体资格一般性条件,如住所、组织章程、业务范围、设立资金、从业人员等。社会组织在开展业务中往往会发生主体资格条件的变动。比如,变更法定代表人、业务范围、活动区域等主体资格条件。主体资格条件取得和变动是实现自主性的前提,应将其列入自主性维度。公益性、非营利性是社会组织的根本属性,最直接体现该属性的法律规定是“禁止分配剩余财产,剩余财产应当按照组织章程或者权力机构决议用于公益目的”。③财产既是组织赖以生存发展的基础,也关乎公益价值的实质性实现。从该意义上,公益价值实现是自主性的目的,应归入自主性维度。其次,在组织治理方面,规定了组织机构、议事机制和运营规制,为组织运营提供了法律依据。组织运营之自主关键在于运营事务决策权,将其作为自主性维度乃题中之义。最后,行政程序和法律责任重在规定登记管理程序和法律制裁,集中反映了政社关系的国家意志,故不纳入青年社会组织自主性维度。

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