一、问题的提出 近年来，影响全球产业链与供应链分工的不确定性、不稳定性因素不断增加。其原因除突发性灾害如公共卫生事件、地区冲突的因素以外，2021年以来美国白宫、国防部、能源部等8部门相继发布的8份供应链报告也是重要影响因素。这些供应链报告分析了美国自身在关键领域产业链供应链的弱点，以中国为主要遏制目标提出了具体的供应链安全和竞争举措，成为影响全球产业链供应链稳定性的重要因素，且这一因素将在较长时间内对全球产业链稳定造成重大影响。基于上述供应链报告提出的政策建议，美国推动“弹性供应链”战略、“数字去中国化”战略、美日印澳“四边机制”，通过联邦采购激励措施和资助项目等，实施了强化全球供应链竞争力的具体举措和战略。历届美国政府推动制造业跨境转移与全球价值链治理，将具有更高附加值的产业链上游研发环节和下游营销服务环节等内部化，将生产制造等低附加值环节外包至东亚、拉美等新兴经济体。奥巴马政府以后，受到国际金融危机与新兴大国崛起等因素影响，美国供应链战略基于贸易保护主义和重商主义下的“国家战略竞争”原则，将大国竞争作为战略的出发点，将确保美国“超级大国”优势地位和遏制新兴国家崛起作为战略核心。美国政府发布的一系列有关供应链安全和韧性审查的报告，客观上增加了全球供应链安全风险，削弱了全球供应链韧性水平。2021年10月31日，美国总统拜登在罗马出席二十国集团(G20)峰会时，首次举办了全球供应链弹性峰会，推动与其他经济体的联合行动。2022年，基于上述供应链报告，美国公布了印太战略，强化了与东盟、海合会等主要经济组织的供应链战略合作。从参加第二次全球供应链弹性峰会经济体的经济规模看，18个经济体GDP、进口和出口占全球比重分别为63.7％、62.7％和57.6％，且这一阵营仍呈扩张趋势，全球供应链的“去中国化”冲击不容忽视。从美国供应链报告整体覆盖面看，截至2023年3月，围绕报告举行了国际对话、论坛等活动十余项，包括四方领导人峰会、全球供应链弹性峰会、供应链部长级会议、矿产安全伙伴关系会议、北美领导人峰会等多边活动，涉及全球33个国家、地区或国际组织。这一系列供应链报告逐步成为具有国际影响力的地缘政治经济治理工具。 美国出台的一系列供应链报告将战略重点设定于提升关键产业链供应链生产能力、与盟友合作水平方面。通过更大程度上采用“基于相同价值观”的产业链政策，将全球供应链限定于“友好国家”网络内，以构建排除中国等新兴国家的平行产业链供应链体系。同时，美国政府对信息与通信技术、清洁能源、公共健康、国防、货运物流、农业等领域的供应链安全和韧性评估旨在与中国相关领域的重点产业关键环节“精准脱钩”，以此限制中国高技术产业发展。突发性灾害对全球供应链产生了严重冲击，引发各国政府对生产布局效率和安全的重新权衡。美国供应链报告基于本国利益至上的原则，对中国政府、供应商进行高频的无端指责和刻意污名化。其中，信息与通信技术和国防领域分别提及中国105次和24次，清洁能源、农业、货运物流、公共健康领域分别提及中国16次、12次、7次和1次，凸显了美国在多领域打压中国的意图，妄图将中国排斥在全球产业分工体系之外。 当前，在全球政治经济形势复杂多变背景下，中国高度重视产业链供应链的安全稳定与风险防控。党的二十大报告明确提出“着力提升产业链供应链韧性和安全水平”，2022年中央经济工作会议部署2023年经济工作时提出“着力补强产业链薄弱环节”。鉴于此，本文以美国供应链报告内含的战略调整作为研究背景，在介绍美国强化产业链供应链韧性主要举措的基础上，重点分析其对中国及全球供应链格局的潜在影响，突出其对全球产业链供应链分工有效性的负面效应，进而探究中国应对美国供应链报告中战略调整的有效举措。 二、美国供应链报告内含的产业链供应链政策举措 美国一系列供应链报告针对其全球供应链垄断地位面临的挑战，以及对中国全球产业链供应链竞争力上升的战略遏制，提出了大量具体的和具有针对性的政策举措，涉及立法、生产和研发补贴等多个领域，具体可归结为以下内容。 (一)加大政府国内购买力度，通过加速立法强化对华竞争 美国供应链报告对各领域都提出完善立法或敦促立法通过的建议，计划从法律制度层面为供应链相关政策的实施提供保障。如，信息与通信技术供应链报告提出，“加快通过芯片法案，为半导体领域提供520亿美元补贴”，“‘五眼联盟’国家、北大西洋公约组织(北约)成员国、东南亚盟国和伙伴及美洲的贸易伙伴自然是推动这一进程的重要盟友”，“美国政府可以采取措施刺激国内对包括网络技术在内的关键技术的需求”等。对于美国国内未进行产品生产或生产成本远高于其他国家的商品仍做了严格的采购限制。如，清洁能源供应链报告提出“增加水电部件的国内含量”，货运物流供应链报告提出“优先考虑从国内采购运输供应链关键要素”。值得注意的是，各领域供应链报告都建议充分发挥《购买美国货法案》功能。这部制定于1933年的法案本质上是一部限制贸易的法律，经济不景气时美国就会启用该法案来限制进口，而当经济处于上升阶段时就会被搁置。美国作为世界贸易组织中《政府采购协定》的缔约国，上述供应链报告中针对提高国内或者盟友内部购买力度的采购建议，事实上违背了向所有缔约国企业互相开放政府采购市场的公平竞争原则。 (二)实施生产和研发补贴，通过增加财政支出加大对市场的干预 在指责他国政府破坏公平竞争原则的同时，美国供应链报告不遗余力地提出有关补贴、减税等非市场经济干预手段的政策建议。报告的重点在于恢复衰退的国内制造业生产能力，基本思路是通过财政支出增加对市场的干预，利用生产补贴、研发补贴、税收激励等措施刺激国内制造业等产业发展。如，信息与通信技术供应链报告中建议，“联邦政府应为新兴技术的研发投资”，“应进一步加大研发投入，加速实现ICT核心技术领域的自主可控”；清洁能源供应链报告建议，“政府和私营部门参与大型电力变压器(LPT)的研发，并扩大美国政府为制造业提供资金的机会”，“美国政府应该支持关键矿产开采和精炼的创新和可持续方式，扩大贷款和拨款机会以鼓励国内制造业发展”。拜登政府基于上述供应链报告，片面认为美国相关制造业“空心化”是中国等新兴市场国家崛起所导致的，忽视了高劳动力成本对制造业跨国转移的重要驱动作用及美国偏向金融等服务业发展的产业结构影响。基于此，美国供应链报告还提出多条政策建议以弥补劳动力缺口、提高劳动力技能。如，信息与通信技术供应链报告建议“提供5亿美元将失业或就业不足的领域与现有的信息通信技术等新兴就业机会联系起来”，国防部供应链报告建议“优先吸引退伍军人加入国防军工生产”。
