[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1006-1789(2023)02-0112-13 一、研究背景与问题 随着我国社会结构的转型发展与社会福利制度的不断完善，建设适度普惠型儿童福利制度已成为国家发展的优先领域。根据《中华人民共和国未成年人保护法》《中国儿童发展纲要(2021-2030年)》《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》等法规政策的有关规定，“建立基层儿童保护与福利服务体系，开展儿童保护与福利服务”是适度普惠型儿童福利制度建设的重要政策举措。建设社区“儿童之家”是这一制度体系的基础环节，不仅关乎儿童保护和福利服务的直接供给，还关乎基层儿童福利网络和福利输送体系建设。儿童之家建设，可以在儿童及其家庭与政府、社区及社会资源之间建立直接联系，进而增强福利服务的普遍性、多样性与可及性，是新时代我国儿童福利的一项重要制度创新。 儿童之家的前身是“儿童友好家园”(Child Friendly Space)，在我国已有十余年发展历史。2008年，“5·12”四川汶川地震发生后，从“紧急事件中应突出对儿童的保护”视角出发，借鉴国际上在灾害和武装冲突后创立儿童友好家园、提供临时性保护与服务的经验，国务院妇女儿童工作委员会办公室(以下简称“妇儿工委办”)与联合国儿童基金会(中国)(以下简称“联合国儿基会”)在四川省8个重灾市(州)的21个县(区、市)启动“地震后儿童保护”项目，建设40个儿童友好家园(以下简称“家园”)。“家园”以社区(村)为依托，向受灾儿童及其家庭提供游戏、娱乐、教育、卫生和社会心理支持等服务，帮助儿童减轻地震造成的不利影响，回归正常生活。后来，多个“家园”留存下来，成为常态化服务当地儿童与家庭的场所。2011年，国务院妇儿工委办与联合国儿基会在北京、河北、江苏、浙江、四川、江西、安徽等省(市)的留守儿童和流动儿童项目试点工作中继续推广建立20余所“家园”，并推动其从“紧急状态下的儿童保护”向“常态化的儿童保护与福利服务”发展，为中国基层儿童保护工作树立了典范，为创新儿童福利政策实践提供了借鉴(苏凤杰，2011)。 在国务院妇儿工委办的积极推动下，“家园”在全国城乡社区不断推广和发展。为使相关工作更符合中国国情和彰显本土特色，“儿童友好家园”这一舶来词汇正式更名为“儿童之家”，并被列入国家层面的纲领性文件《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》(以下简称《纲要》)。《纲要》明确提出，到2020年，全国“90％以上的城乡社区建设1所为儿童及其家庭提供游戏、娱乐、教育、卫生、社会心理支持和转介等服务的儿童之家”。这标志着儿童之家建设正式纳入政府责任范畴，成为一项普遍性的政策实践。然而，十余年过去了，儿童之家建设速度缓慢，发展态势也不理想。根据国家统计局数据，截至2019年12月底，全国城乡社区总数约为60万个，儿童之家数量仅为28.92万余个，其城乡社区覆盖率不足50％，离90％的目标相距甚远。 既有的关于政策执行差距的研究指出，即使有了最好的政策，也难以确保获得成功(刘易斯，1988)。任何政策内容以及它对受众的影响，在政策执行阶段都可能会被实质性地更改、加载甚至否定(Anderson，1979)，但是，执行者会想方设法地让政策在变通中得以执行，以平衡或满足利益相关方的不同诉求并吻合政策目标(王汉生等，1997)，进而使得执行兼具合法性、合理性与合情性。在不同形式的变通行为中，对于有明确指标要求的政策规划，执行者通常会首先通过“挂空牌”、搭便车，甚至数据造假(王雨磊，2016)等方式满足政策执行的量化指标要求，以凸显工作成效并进行工作交代。倘若这是个普遍现象，在基层执行者的变通下，儿童之家建设在数量上“达标”则不是什么难事。那么，为什么儿童之家建设在数量上会与其政策目标存在较大差距呢?为了回答这一问题，本文将以儿童之家建设的相关政策及其实践为对象，遵循制度分析进路，在政策执行过程的视角下，探明导致儿童之家执行差距问题的结构性原因，以此进一步认识我国儿童福利政策实践面临的制度与组织困境，有针对性地提出相关政策建议。在政策执行差距的原因分析方面，具体考察两方面的问题：其一，为助推儿童之家的建设与发展，目前政府构建了怎样的制度(或政策)环境?这些政策是否发挥了应有作用?其二，儿童之家建设的执行结构及其机制如何?它如何影响了儿童之家的发展? 二、文献综述与分析框架 (一)政策执行差距的理论解释 在政策执行研究中，执行差距一直是重点议题，学界将之界定为“政策执行结果与政策意图之间出现偏离的现象”(Bardach，1977)，具体包括正向执行差距(王汉生、王一鸽，2009)、负向执行差距(周国雄，2007)与混合执行差距(刘磊，2016)等类型。考察此议题的核心视角是“人与制度(或政策)的关系”。早期制度主义者假定只要有了理想的政策决策和规范的执行程序，政策结果自然是好的。以第一代执行研究者倡导的自上而下的政策过程理论为代表(Sabatier，1986)，他们强调执行过程中人对制度的尊重和服从，认为造成执行差距的原因是制度失灵(张建波、马万里，2018)，因而主张通过加强制度建设与推动程序正义来减少执行偏差的产生。该研究路径受到主体哲学和社会学的诟病，被批评为“只见制度不见人”的研究。批评者强调执行的主体是人，人是具有能动性和权宜性的主体，其情境化的行动必然影响政策执行过程及其结果。在以Lipsky(1971)的街头官僚理论与Berman(1978)等的权变理论为代表的自下而上的视角影响下，聚焦考察“人如何执行和影响制度”的执行研究范式兴起，并形成诸多生动的语汇用以解释人的行为对政策执行差距的影响。例如：“土政策”指政策执行者对政策的自定义或自行修正，转译、扭曲政策为我所用；“上有政策，下有对策”反映了一种企图化解政策效力的现象；“用足政策”的说法则体现了某种似乎可以受到鼓励的发掘政策潜力的智慧和勇气(希尔，2011：4)。因而，在政策执行中，“变通”及“共谋”(周雪光，2008)等现象在所难免，“目标偏离”“执行阻滞”或“执行失真”(贺东航、孔繁斌，2011)等政策结果也变得极为常见。
