一、引言 被称为“工业维生素”的稀土，被广泛应用于智能制造、新材料、新能源等战略性新兴产业，是全球各国资源争夺和技术竞争的焦点。虽然稀土相较大宗矿产来说体量较小，产业链较长且产值不高，但由于其在众多战略领域的广泛应用，战略价值较高，美国、欧盟和日本等几大主要经济体相继出台政策将稀土纳入国家战略资源储备[1]。中国是稀土资源大国，稀土储量、产量、消费量和出口量均居全球第一，拥有最完整的稀土产业链[2]。但长期以来，中国稀土产业技术优势集中在产业链的上游和中游，下游缺乏技术核心专利[3]。中国政府对此高度重视，于1978年成立了全国稀土推广应用办公室，并出台了系列政策以推动稀土产业技术的创新突破。 关于稀土政策如何影响稀土产业发展的问题，学术界主要从政策演化和政策影响效应两个方面展开研究。关于稀土政策演化的探讨，主要聚焦于稀土产业政策的演进历程及演化路径，较多采用质性方法来梳理：杨丹辉围绕稀土产业发展的战略目标探讨稀土政策的演化，从储备、环保、财税、产业和贸易政策五个维度构建稀土产业的政策体系[4]；王昶等采用扎根理论方法建构出中西方稀土战略调整演化路径模型，并基于此模型来研究中国稀土政策的演化历程[5]；Yuzhou Shen等采用文本分析法，将1975-2018年中国稀土产业政策分为五个阶段并对此进行了总结和评价[6]。苏利平等以改革开放40年以来我国颁发的重要稀土产业政策文本为依据，从稀土资源开发、资源保护性利用、环境保护、资源国际贸易政策、应用技术政策等五个角度分析稀土产业政策的政策内涵以及演进趋势[7]；周美静等梳理了中国稀土政策的演进历程，并对政策演进的成因、机制及优化方向进行了剖析[8]。关于稀土政策影响效应的研究，学界主要关注政策对稀土产业或供应链弹性的影响，大多数研究者是通过构建分析模型或从系统动力学视角来检验和分析稀土政策的影响效应：马乃云等通过构建稀土出口市场势力分析模型对中国稀土财税政策进行了实证检验[9]；何欢浪等构建了双重差分模型来评估中国稀土产品出口政策的影响效应[10]；Nabeel等从系统动力学理论出发，探究中国稀土政策对供应链弹性的影响[11]。 总而言之，现有稀土政策研究大多关注与稀土生产、环境和贸易等相关的产业政策，在稀土产业政策的演进和效应方面取得比较丰富的成果，但针对稀土创新政策的研究还较为欠缺。中国稀土创新政策经历了怎样的演变历程?不同阶段的创新政策呈现出何种特征?这些创新政策是如何推进稀土技术创新突破的?以上都是中国稀土产业政策体系研究需要解答但尚未进行系统研究的问题。 二、理论分析框架 (一)创新政策工具选择 创新政策工具研究是决策者为了实现既定的政策目标所采用的实践手段与方式，随着理论与实践结合的深入，创新政策工具选择成了创新政策分析的焦点[12]。现有研究将创新政策工具分为三类：第一类是按照政策工具对技术创新影响的层面不同进行划分的，最具代表性的是Rothwell和Zegveld提出的供给面、环境面和需求面三大类[13]，刘秀玲等对此进行了补充，提出战略面、供给面、需求面、环境面和评估面等五大类创新发展政策工具[14]；第二类是按照政府对市场的介入和干预程度进行划分的，最具代表性的是Howlett提出的自愿型、强制型和混合型政策工具[15]，在此基础上Borras和Edquist进一步按功能维度将创新政策工具划分为规制型、经济转移型和软性工具，分别代表创新政策工具包含的“大棒”“胡萝卜”和“非强制性管理”三种角色[16-17]；第三种是从技术创新视角出发进行划分的，最具代表性的是Loomis和Helfand按照创新系统演化的功能将创新政策划分为研发刺激、创新瓶颈突破、技术传递转移和系统创新政策工具[18-19]四类。 系统失灵理论认为，创新政策实施的目的在于着力构建创新体系，克服创新系统的失灵问题[20]。目前我国稀土产业面临复杂多变的国际竞争局势，构建一个具有竞争优势的产业创新生态系统对于我国稀土产业实现赶超、突破创新瓶颈具有至关重要的意义[21]。因此，本文在借鉴洪勇等观点的基础上，将稀土创新政策分为结构型创新政策和功能型创新政策，前者重在完善创新生态系统结构，后者侧重于优化创新生态系统功能。两类创新政策的工具及内涵如表1所示。 1.稀土产业关键技术识别 稀土元素的生产和流动包括采矿、选矿、冶炼、加工、制造、使用、废物管理及循环利用等环节，涉及众多关键技术，可分为原材料制备、关键部件加工、终端产品制造和废弃产品循环利用四个阶段。原材料制备包括稀土采矿、选矿、冶炼萃取等技术，关键部件加工包括稀土金属及荧光粉、抛光粉、催化剂等的生产技术，终端产品制造包括永磁电机、镍氢电池等的制造技术，废弃产品循环利用包括稀土产品使用后的废弃物处理技术和循环利用技术，具体见图1。 2.政策—技术路线图框架 技术路线图是一种用于预测和描绘技术发展路径的工具，能够有效支持技术创新和发展战略[24]，将横轴的时间维度与纵轴的市场、产品和技术等维度相结合，能够动态地分析产业演化过程。政策—技术路线图是将政策维度纳入技术路线的分析框架中，能够更清晰地描述政策影响产业发展与创新的“间接、隐含”的机制和路径[25]。
