一、对开发区建立新型管理体制的思考 开发区不同于一般的行政辖区，也不同于某些重点工程建设项目。其显著特点是在特定的时空条件下，促进产业结构升级换代，加快城市化进程，即区域开发与产业开发并举。这就决定了开发区管理的双重功能，即部分社区管理和行业性管理。这两种管理功能决非一般基层政府所能承担。它属于地区行政领导机构在中观层次上对特殊地域和特殊行业的综合管理。这就决定了开发区的管理方式是一种政府行为，而开发区的管理机构则是一种“授权式”的管理。 一般说来，开发区的新型管理体制，应具有以下一些显著特点： 1、机构高效、精干。 大多数开发区都设有管理委员会，作为地方政府的派出机构，尽管管委会属于政府管理系列，但其内部的组织结构形式及运行机制不是照搬原有计划体制下的传统行政管理模式，也不是地方行政管理机构的简单延伸和机械地增减机构和人员的数量，而是率先在开发区引入社会主义市场经济的新机制，构筑一套高效、廉洁、小机构、大权力，优质服务，能与区外社会各界接口的全新管理体制。 2、“无为而治”的管理方式。 开发区的管理应更能适就于开放型的市场经济。其管理职能主要是宏观调整。主要包括：编制开发区社会经济发展战略和规划；建设管理基础设施；根据国家和地方政府颁布的政策法规制定相关的实施细则并监督实施；建立功能齐全的支撑服务体系；通过各类市场中介组织，为企业提供信息，技术咨询服务；发挥行政监督职能，严格行政执法，对企业经营方向、行为进行监控，保护社会主义市场公平竞争，保护企事业单位的合法权益。 管理职能的核心是在管委会与企业之间建立一种新型的行政及经济管理关系，目的在于确立企业在市场经济活动中的主体地位。 行政管理方面，管委会与投资者不存在直接的上下级关系。经济管理方面，管委会无权直接干预企业内部的生产经营活动，不下达生产计划指标，企业不向管委会上交管理费和利润。 进入开发区的企业，一开始就要打破传统管理体制的约束，以推行股份制为突破口，开展企业产权制度，领导分配制度，人事制度改革等，使企业真正按照“自由组合，自筹资金，自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展”的原则建立起激励机制和约束机制对立统一的新型运行机制，创建政企分开，产权清晰，权责明确，管理科学的现代企业制度。 由此可见，开发区真正的优势在于新型管理体制，这些特征最终体现为较高的行政管理效率，以及调控投资者群体利益的刚性手段。这一切对投资者来说，比之提供某些优惠政策更具吸引力。 二、建立开发区新型管理体制的障碍及对策建议 如前所述，高效的管理体制为开发区投资软环境的核心，但是从大多数开发区的实际运作情况来看，最大困扰正是管理体制不顺，全新的管理体制不能真正有效地建立起来。其最大的障碍在于观念上的障碍和利益分配上的障碍。 首先，一些部门囿于计划经济的传统观念，用陈旧的思想认识来看待开发区这一新生事物。一些人对开发区进行大胆探索、创新之举存有疑虑。这些人不了解开发区的建设过程，就是深化改革、探求建立符合社会主义市场经济发展规律与国际经济接轨的新体制、新机制的试验过程。 其次，开发区一般都处于城郊结合部，依托母城起步。而一些部门认为授予开发区一定的行政及经济管理权限，则丧失了本部门原有的部分权限和利益，因而以种种理由和借口截留、拖延上级领导机关赋予开发区的权限。 政策不落实，管理权限不到位，客观上减缓了开发区决策速度，降低了服务效率，很大程度上恶化了开发区的投资软环境，错失了机遇，使招商引资工作步履维艰。 理顺管理体制是新旧体制交替碰撞的必然阶段，涉及诸多方面。目前，亟待解决三个方面的问题。 1.确立开发区的一级财政体制。 开发区一般实现“自费开发，滚动发展”的建设方针，各级开发区前期建设需要大量的资金投入。开发区每平方公里的基础设施需要投入1.5亿元。财税体制改革后，地方政府财政变为“吃饭财政”， 无暇顾及对开发区的投入。另一方面开发区仅依靠“以地生财”决非长久之计。因此要在开发区内培养开辟自己的税源，利用国家返还用于开发区建设的各项税款建立一级财政体制，保证稳定的财政收入，真正实现滚动发展的良性循环。 2.完善开发区土地规划建设管理职能。 土地对于开发区是一种重要的生产资料和特殊的资源。合理规划、使用土地是开发区优化配置资源的重要职能。管委会不是一般的企事业用地单位，而是代表地方政府协调管理好进区企业、项目的规划建设工作。从长远和宏观上要符合国际惯例，保证新城区建成后符合省、市政府批准的规划，最大程度提高土地利用率实现经济效益与环境效益的和谐统一。 3.用法律形式保证开发区管理体制。 理顺管理体制的重大措施之一，就是用法律的形式把开发区的功能、职责权限固定下来，使开发区的管理有法可依。通过省、市人大立法和市政府授权的形式，强化管委会的综合管理职能，解决开发区新建区内的区域化管理和社会管理职能，为优化开发区的投资软环境提供必要的保障。
