中图分类号：C913.5 文献标识码：A 文章编号：1004-3780(2023)01-0063-11 DOI:10.13583/j.cnki.issn1004-3780.2023.01.006 一、研究问题的提出 党和国家历来高度重视青年发展，制定了一系列的政策措施。2017年4月，中共中央、国务院印发《中长期青年发展规划(2016-2025年)》(以下简称《规划》)，在《规划》的指导下，各部门、各地区对青年发展越来越关注和重视。迄今，全国31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团已全部制定并出台省级青年发展规划，许多县区也出台了青年发展规划，制订青年发展指标，建立青年发展联席会议制度，并逐步将青年发展纳入地方经济社会发展规划、城市治理与公共服务体系等。与此同时，围绕青年发展各个具体领域(如教育、健康、婚恋、就业创业、权益保障等)的政策措施不断健全完善，进而形成相对完备的青年发展制度体系与政策实践。为进一步纵深推进《规划》的全面落实，2022年4月，中宣部、国家发改委、团中央等17部委联合印发《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》，明确提出到2025年和2035年的青年发展型城市建设目标，强调通过建设青年发展型城市实现青年高质量发展和城市高质量发展相互促进的发展方式，这标志着我国青年发展事业迈入新的发展阶段。 自2017年发布至今，《规划》的实施已有5年多的时间，当下已进入纵深实施阶段，对其执行过程及其成效进行全面评估将有利于为下一阶段青年发展政策的制定与实施提供基本依据与重要启示。如何有效评估《规划》及其他青年发展政策措施的执行情况与实际效果则是此项评估工作的重点，也是难点。现有的关于《规划》及其配套政策措施的研究主要聚焦于以下方面：其一，对《规划》文本内容进行整体或某项具体内容分析[1-2]，其二，关于《规划》实施与监测指标体系如何构建的研究[3]；其三，探讨影响青年发展规划执行的因素[4]。这些研究对于认识并完善青年政策的内容，发现青年政策执行机制存在的不足以及提出相应的改进建议具有重要价值，但对青年政策执行过程及其结果进行深入的学术研究仍然是有待推进。事实上，与其它政策执行过程相似，青年政策的执行也遭遇了“执行差距”困境，如“上冷下热、寒热不均”，政策作用弱化等问题[5]。通过对公共政策执行研究进行理论探源，建构考察青年政策执行差距的分析框架，探明其深层影响因素是科学推进《规划》及其他青年发展政策实施状况评估工作、促进青年政策有效执行以及创新发展的前提，也是本文的初衷。 在政策执行研究中，“执行差距”一直是研究者关注的重点议题。执行差距，是指政策执行结果与政策意图之间的距离，主要包括正向执行差距[6]、负向执行差距[7]与混合执行差距[8]三种类型。解释执行差距原因的理论视角主要有如下几种：(1)以萨巴蒂尔等人为代表的自上而下的政策过程理论[9]；(2)以利普斯基的街头官僚理论[10]和赫恩等的执行结构理论[11]为代表的自下而上的视角；(3)以伯曼为代表的权变理论[12]；(4)以马特兰德为代表的模糊—冲突模型[13]；(5)重视将政策执行多要素相结合的综合视角[14]。现有的政策执行差距研究，主要存在以下三方面局限：第一，变量过多。政策执行研究已发展出三百多个变量，使得研究进入了“只见树木、不见森林”的误区[13]。第二，前提偏误。政策执行研究存在自上而下与自下而上的争论，这种争论建立在两个基本假设上：一个是自上而下的研究假设存在一个权威的、分级的发动者，人们只有尽量减少该人(委托人)与其下属代理人之间的沟通扭曲，才能保证成功地执行。另一个是尽管公共行政人员有实现最佳政策效果的意图，但通常会失败。第一种假设已经由利普斯基批判，第二种假设一直是政策研究的潜台词，但他们忽视了那些执行得较好的政府项目。第三，框架较窄。执行研究困于就政策谈政策，没有跳出政策文本、执行人员、执行组织的范围，有的研究虽然已经涉及了环境问题，但没有将政策视为治理的工具以及政策实施是在既有制度框架内进行研究[15]。由于存在上述问题，政策执行研究陷入了困境。要突破这个困境，奥图尔强调将制度分析、治理研究、政策网络及管理纳入研究范围，在方法上从归纳法向演绎法转变[16]。希尔也提出要将法治(理性法律秩序、自由裁量权、官僚制)、民主(直接民主、代议制、政治与行政的分离)、制度与组织、后现代理论等纳入政策研究范围，以解释政策执行情况[17]。 综合来看，运用制度分析研究和解释政策执行问题成为研究者的重要共识，“它提出关于人类行为被结构所制约的程度和范围的问题”[17]。制度环境是政策制定和执行的基本框架和条件，是形成政策执行差距的基本因素。事实上，从上述研究中可以看出，研究者们并不是忽略了制度，而是没有将制度作为单独变量进行系统分析，特别是在中国政策执行研究中，缺少对中国特有制度环境的剖析。另外，制度不会单独发挥作用，必须依赖有关组织结构和执行主体。因而，应将制度纳入政策执行研究范围，并考察制度所规约的执行结构，研究二者怎样影响政策执行效果。
