一、台湾的农地现状及政策 台湾土地面积为360万公顷，其中，林地略多于一半， 农地近1／4，为24.3%。农地利用情况是动态的。70年代中期，台耕地总面积曾高达92万公顷，以后即开始下降，到1995年为87万公顷。在总耕地中，农民愿意耕种又适合农业耕作的耕地仅73万公顷，其中，55万公顷被划分为特定农业区（38万公顷）和一般农业业区（17万公顷），这是台湾主要的农业生产区域。近年来，每年约有4000～6000公顷农地转为非农业用地。 经过多年的演变，台湾对农地的管理制度可归纳为“农地农有农用”，并通过法规形式确定下来。“农地农有”，即实现耕者有其田。台湾当局规定农地转移或继承的承受者以自耕农为限，同时，制定审核自耕能力的条例，合格者发给证书，确保“农地农有”。“农地农用”，即规定耕地及其他农用土地如变更为非农用地，事前应先征得农业部门的同意。同时当局采取指导、复耕等方式，防止以抛荒弃耕为由将农用地变为非农用地。这种管理制度，曾对保护和促进农业发展起过积极的作用。 二、农地转为非农用地的原因及限制因素 （一）农业出现困境 1.农业效益低，农民不愿务农。占台湾省土地面积近1／4的农业用地，其产值不足台湾生产总值的4%， 农业用地的经济效益无法与工商业相比。台湾农业属小农经济，兼业农户占总农户的82%。1994年农家来自农业的收入仅占农户总收入的38%，如仅靠务农无法养活一家人。由于效益低，农民务农意愿下降，使某些农地的资源闲置。例如：台水稻产量供过于求，出口又无竞争力，自1983年起减少水稻种植面积，由1983年的64万公顷减到1995年的36 万公顷； 稻谷产量由314 万吨降至207万吨。耕地偏少的兼业农户种水稻不仅效益低， 甚至成本高于种稻收入，经营其他作物又有风险，故“有放弃农业生产的倾向”，但又不愿放弃土地，最终农田被抛荒。从1984年～1986年的三年间，稻田改种面积为27.7万公顷，其中弃耕闲置的达5万公顷，占18%， 未能充分利用。 2.农产品缺乏竞争力，农业生产衰退。台湾农产品成本高， 无竞争力，实行农产品贸易自由化以后，将迫使台湾开放市场，农业被迫收缩。以糖业生产为例，出口蔗糖曾是台主要外汇来源之一。甘蔗种植面积曾达10多万公顷，产糖75万吨，但由于成本高，种蔗面积不得不下调。到1995年甘蔗种植面积为5.8万公顷，减少近1／2，产糖40万吨， 估计今后还要减少。砂糖及其制品出口也急剧下降。1982 年出口达1亿美元，1992年为3340万美元，1995年下降至2600万美元。1994、1995两年连续关闭两座糖厂，今后还将继续关闭4—5座。在蔗农和种蔗面积随之减少的同时，自产糖下降，进口粗糖却由5万吨增加至20万吨。 近年在高雄兴建年产30万吨的炼糖厂，估计今后粗糖进口量还会增加，自产糖及甘蔗种植面积还会下降。台湾食品界有人分析，由于土地、劳工等因素，将使甘蔗种植成本继续增加，台湾已不适合再生产蔗糖。糖业风光已成过去，蔗农生计陷入困境。 70年代以前，台湾农产品贸易一直是顺差，1970年开始出现逆差，并逐年增大。1990年农产品进口值为31.8亿美元，1995年增至50.4亿美元，出口值一直维持在8.2—8.3亿美元。因此，贸易逆差由23.6亿美元增加至42.1亿美元。贸易自由化给台湾农业和农村经济带来的负面影响，加剧了农业的困境。 （二）建设用地缺乏对投资环境产生影响 近年来台湾经济增长趋缓，国际贸易竞争力下降。据瑞士国际管理学院世界竞争力排名，台湾经济实力由1992年的第10位下降到1997年初步预测的第18位；金融实力由第14位下降为第22位。台湾当局为扭转这一局面，于1991年起实施六年经济建设计划，但于1993年被迫做大幅度调整和消减，除因投资不足、资源匮乏外，难以获得建设用地也是制约的瓶颈之一。如其中37项重大投资项目，即因土地问题未能解决而被迫停止。因此，将部分农用土地转为非农业用地成为台当前经济领域中关注的问题之一。 由于岛内投资环境不佳，建设用地不易解决，使工商业者不愿在岛内投资。资金外流，厂商在岛外投资所得也滞留岛外，影响岛内经济增长速度。岛内投资减少，失业率上升，1996年达到近十多年来的最高点。 为此， 台湾当局决定将部分农地转变为工商业及公共设施用地。 1995年通过“农地释出方案”。急于吸引业者投资的台湾当局乃指示：关于投资项目中的土地问题，要设立单一窗口专门处理，在两、三个月内解决。这从另一个侧面反映出台湾岛内景气不振的经济状况和希望提高经济增长速度的急迫心情。这是近年来强调农地转移的直接原因。 三、农地转为非农用地的主要限制因素 近年来，台湾有关部门分析，影响岛内投资的根源之一在于难以解决土地问题，“农地农有农用”的制度过于僵化。因此，建议对僵化的土地制度要全面松绑，放宽由私人申请变更土地使用的程序和办法。所谓“僵化”反映在： （1）在农业内部， 由于“三七五减租条例”而形成的租佃关系（如不许包租转佃，佃农有优先承包权等等），很难出现新的租佃关系，土地使用权的转移受到限制。 （2）农地所有权转移的承受人， 只能是确认有自耕农资格的农民，所有权的转移受到限制。尽管农业效益不高，农民因“祖产”或作为一种社会保险，也不愿意出售农地。 （3）严格限制由农地改为非农用地。 由于以上原因，在农业内部难以扩大经营规模，在农业外部不能满足工商界、住宅及公共设施用地的需求。为此，有些人曾建议：①租佃制度应自由化；②放宽土地承受人的范围，接纳农业企业参加农业经营；③放宽农地变更使用的条件。
