处在第二次创业起步阶段的中国经济特区目前正面临着来自理论与实践两方面的诸多问题。这些问题从不同的方面、在不同的程度上影响着特区在国民经济和社会发展中所应具有的地位和作用，也制约着特区经济的下一轮发展。如果说，在第一次创业初期姓“资”姓“社”问题曾一度成为困扰中国经济特区发展的首要问题的话，那么，特区不“特”和特区要”特”的两难选择则是现阶段中国经济特区所面临的主要问题。因此，目前首先需要解决的问题是如何使中国经济特区尽快地从特区不“特”和特区要“特”的困境中走出来。 一 通常意义上，经济特区指的是一个国家或地区在某个划定的区域内，通过实行某些相对特殊的经济政策，达到促进对外贸易、国际经济合作和本国经济发展或者某些特定社会发展目标的特殊区域。依此定义，我们可以把经济特区“特”的一般内涵概括为三个方面：第一，相对特殊的自然地理位置；第二，特殊的经济政策乃至社会发展政策；第三，该区域在国民经济和社会发展中具有特定的位置和特殊的功能。在特区“特”的内涵的这三个方面之间存在着一种内在的、较为稳定的相互依存关系，即相对特殊的经济政策优势和地理优势是特区保持其特定位置、发挥其特殊功能的基础性条件；而特区的特定地位及其特殊功能也从相反的角度规定着特区自然地理位置的选择和特殊政策的取向：其中，特殊经济政策对特区的生存和发展起着决定性的作用。特区实际上是特殊政策的产物，失去特殊政策的支撑和保护，特区在国民经济中的特定地位和特殊功能就无法得到保证。因此，特殊政策是特区“特”的内涵的本质规定 进一步看，特殊政策是由中央政府制订并予以实施的。在某个发展阶段的特定背景下，政府根据社会经济发展的客观需要，按照某个或某些特定的发展目标，通过选择和划定区域。赋予该区域特殊政策来实现其预定发展目标。因此，特殊政策的内容及其取向与其说取决于特区的特定地位和特殊功能，不如更直接了当地说是取决于中央政府的预期发展目标和制订这一目标时所依据的特定历史背景。于是，我们看到，第一，特定历史背景、中央政府的预期发展目标以及与之相适应的特殊政策，是赋予特区“特”的内涵的三个基本要素。由于它们的不同，各国特区的发展模式和所承担的历史使命自然是千差万别，各具特色。即使在一国范围内，也会因它们的变化而导致特区发展的阶段性变化，甚至是同一特区也会有不同的发展模式和发展方向；第二，尽管如此，各国特区的设立和发展仍遵循着一般的、基本的规定，即特区经济的运行发展必须依赖于特区政策的支撑和保护。到目前为止，我们还难以发现一个没有特殊政策支撑而规范的、正常运作的经济特区。那种认为“中国经济特区不能特在政策上，而应特在制度创新和技术创新上”的说法，是不切实际的，它既违背了特区的一般的基本定义，也脱离了中国现阶段的实际；第三，由于特殊政策是由中央政府制订并予以实施的，因而在特区的实践中，中央政府始终是个十分重要的、不可或缺的实践主体。尤其是在下述情况出现时，中央政府这一实践主体的决定性作用更为突出：当特区呈现出由低级向高级发展的阶段性变化或者特区发展的背景条件发生变化时，中央政府应通过及时调整其原有的发展目标或者特殊政策的内容及其取向，来推动和引导特区的进一步发展，让其发挥更大的作用；第四，不言而喻，经济特区是中央政府根据本国宏观经济乃至社会发展的要求设立的。中央政府的预期发展目标直接成为特区经济的发展目标。作为中央政府实现其预期发展目标的一种特殊途径或形式，特区经济往往集区域性、宏观性和国际性于一身。这中间虽然也存在着中央与地方的利益矛盾关系，但我们绝不能把特区经济看成是一种单纯的区域性经济，更不应把特区实践的另一主体即特区政府和居民看成是一个特殊的利益集团或者既得利益集团。 二 改革开放初期，依据当时的历史条件和社会发展环境，从加快中国经济改革步伐这一迫切要求出发，中国政府选择东南沿海与港澳台相临的深圳、珠海、汕头、厦门等地设立经济特区，并赋予特区以“减税让利、超前改革”为主要内容的特殊优惠政策。当时中国政府所做出的这一重大举措包含了多重预期目标，既有经济方面的，比如加快东南沿海地区的经济发展速度，形成多个经济增长中心；也有社会方面的，比如加强同海外尤其是港澳台地区的经济联系与交往。在众多目标中，其首要目标则是把特区当作改革开放的“特殊试验区”，让特区依靠特殊政策的优势，从传统体制中“杀出一条血路”来，尽快在全国形成改革开放的强有力的示范效应，以带动和促进全国改革开放的进程。 这一在特定历史背景条件下形成的中央政府的发展目标以及与之相适应的特殊优惠政策，使得中国经济特区的发展从一开始就具有其鲜明的特征。除了所谓“综合型、多功能”这一表象特征之外，它的根本特征表明在以下两个方面：其一，体制内发展模式；其二，由开放带动改革的发展方式。首先，中央政府的首要发展目标使得特区在其设立之初就被明确地确定在中国改革开放的“特区试验区”这一特定位置上。它的特殊功能就在于通过经济的持续高速发展，形成强有力的示范效应，加快全国的改革开放步伐。这一首要目标以及特区的特定位置和特殊功能，规定了中国经济特区必须是在原有的体制内部，通过各种超前改革和试验，求得其生存和发展。因为只有在原有的体制内生存和发展，它在改革开放中所产生的全部经验才会有普遍的适应性。它所形成的示范效应才会对其他地区产生实际的影响力和推动力。因此，体制内发展模式是中国经济特区的必然选择。其次，特区的体制创新是在特殊政策的支撑下进行的。以“减税让利、超前改革”为主要内容的特殊优惠政策赋予特区地方政府以更多的灵活性和主动性。比如，给予特区政府超前改革试验权，让其在体制创新和超前试验方面具有灵活性。再比如，对深圳、珠海、汕头、厦门等特区先后实行计划单列，让其享受省级经济管理权，使得特区政府在实际操作中具有较大的自主性，等等。因此在特殊政策的支撑下，特区才能从传统体制中“杀出一条血路来”，以此来确立其在国民经济和社会发展的特定位置，并发挥其特殊功能。同时，我们看到，特区特殊政策的作用的基本取向是在特区的对外开放和利用外资上。这既是我们参照和吸收了世界各国经济特区发展的一般经验的结果，也是当时历史条件下中国特区生存和发展的又一客观选择，并由此形成了中国经济特区的“以开放带动改革”的这一特有的发展方式。
