一、引言 自2013年下半年起，中共中央、国务院围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生出台了一系列政策措施。政策目标的实现90％取决于政策的有效执行，为保障国家重大决策部署的有效落实，2014年国务院印发《关于加强审计工作的意见》(国发[2014]48号)，要求开展政策落实跟踪审计。2021年中央审计委员会办公室、审计署印发《“十四五”国家审计工作发展规划》，指出重点开展政策落实跟踪审计，要求审计机关加强政策分析研究，全面客观反映政策落实的实际情况，揭示政策落实中的突出问题，提出需要上级部门完善政策措施的意见和建议，强化审计成果运用。 成熟的注册会计师审计立足对财务会计的充分了解，但已有政策落实跟踪审计研究忽视了对审计对象“政策执行”本身的理论分析，即缺乏对政策科学的引入。陈平泽和方宝璋(2015)针对三个支农政策的审计案例，指出由于部门利益的嵌入、层级利益的不一致、信息不对称等因素，我国的政策制定存在“条块分割”的结构性问题，政策执行存在“上有政策、下有对策”的结构性问题。而其他政策落实跟踪审计的文献则较少引入政策科学理论。 政策科学是一门研究政策的属性与特点、政策的制定与执行规律的科学，研究内容包括政策方案制订、政策落实过程、政策结果评价、政策方向预测等。政策科学既研究政策本身的实质、原因与结果，也研究政策过程的环节或活动，围绕政策系统的运行构建政策科学的基本理论框架与知识体系。 “政策科学”的概念1951年由《政策科学：范围与方法的新近发展》一书首次提出，自此学者们开始了政策科学的相关研究。政策实践方面，20世纪60年代美国政府出台了一系列理想政策方案，但并未取得预期效果，人们开始寻找政策执行方面的原因。20世纪70年代以后，西方的政策科学研究重心由政策制定转向政策执行和评估。1973年出版的《执行：华盛顿的伟大期望是如何在奥克兰破灭的》一书，标志着政策执行问题成为公共政策研究领域的热点。 20世纪80年代中后期，我国的政策执行研究在引入西方理论的基础上开始稳定发展，在政策执行模式、政策执行差距诊断及政策执行影响因素研究等方面取得初步成果(定明捷，2014)。国内政策执行研究热点主要包括：政策执行理论、政策执行案例、地方政府与政策执行力、政策执行影响因素、政策评估等(吴宾和齐昕，2019)。 政策落实跟踪审计的实质是从审计视角分析重大经济政策的执行，其审计对象是政策执行，这就要求审计人员拥有一定的政策科学理论基础，理解政策科学的原理与规律。国家审计要保障和促进重大经济政策的有效落实，就应该从根源上把握审计对象的特征与规律，将政策执行理论与审计理论结合，充分发挥国家审计的功能。因此，本文引入政策科学理论，同时结合审计案例展开分析，以进一步完善政策落实跟踪审计的理论与实践。本文尝试探讨政策执行问题如何界定，审计依据什么标准进行判断和揭示?政策执行问题有哪些类型，其背后的成因分别是什么?针对不同类型和成因的政策问题审计如何纠偏，其功能发挥的流程和机理是什么? 二、政策目标与审计判断标准 (一)政策事实目标与价值目标 哈罗德·D.拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰指出，政策是一种针对某项目标、价值与实践而设计的计划。西蒙认为任何决策均包含事实和价值两个因素。其中：事实因素是指与决策相关的客观事实；价值因素是指决策者所持的价值观和伦理道德等精神因素，可以理解为“为了什么目的”。每项政策也同时包含事实和价值两个要素，政策科学应当同时研究事实问题和价值判断。 淄博市审计局课题组和侯全明(2016)指出：政策的事实层面应有一定的载体承接，如具体项目的落地情况等；政策的价值层面既包括狭义的资金绩效，也包括广义的政策总目标和社会价值实现情况。因此，政策目标可以对应划分为事实目标和价值目标。本文认为：政策的事实目标是具有一定载体承接的事实层面目标，是操作层次的目标，包括政策考核指标和为行动者设置的量化目标、指明的目标完成时间等；而政策的价值目标是政策运行系统承载的价值层面目标，包括政策决策者秉持的价值观、政策过程遵循的价值导向与伦理道德、政策结果的绩效价值等。 实践中，政策目标和政策目的是一项公共政策的重要构成。其中，政策目标是指为达到政策目的而在现有条件下期望并能够实现的结果、指标或效果，包括政策总体目标和具体目标。政策总体目标是高度抽象的宏观目标。以环保政策之一的《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》(国发[2015]17号，简称《水十条》)为例，政策的总目标是：“到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善……到2030年……到本世纪中叶，生态环境质量全面改善”。 政策目的是政策的使命和价值导向，反映了政策决策者的价值偏好、价值定位和诉求，通常采用抽象的表达。如《水十条》指出“为保障国家水安全，制定本行动计划”。该政策的目的就是“保障国家水安全”，即保障人民群众的健康和经济社会的持续发展不受水污染的影响和损害。 可见，政策总体目标和政策目的都承载了政策的价值取向。另外，政策执行过程应当符合合法合规、公平公正等价值观，政策执行结果也应当符合好效果、高效率、高回应度等价值观。 《水十条》的具体完成指标、责任清单等政策具体目标，则属于政策的事实目标。 (二)审计判断标准 审计是一个判断经济活动和事项的认定与既定标准符合程度的系统化过程(美国会计学会，1973)。审计是一项专业的比对判断工作，必须依托确定的审计标准来实施。政策落实跟踪审计是政府审计的一种新模式，应当将政策实施取得的结果与预期目标进行比较，判断其相符程度，针对所出现的问题，提出整改建议(蔡春等，2016)。因此，政策预期目标应当作为政策落实跟踪审计的审计标准。
