本文是笔者有关国有企业创新问题系列研究的第三篇。在前两篇论文中，我们扼要讨论了国有企业创新的制度和组织优势①，较为系统地探讨了国有企业作为独立的创新者在核心技术创新中的先锋队作用。②在本文中，我们转向国有企业创新的社会功能，探讨国有企业作为国家“更复杂的政策组合中的政策工具”盘在更广泛的社会经济发展中所应发挥的重要作用。论文首先运用近年来兴起的使命导向型创新政策及其理论讨论国有企业的公共使命，然后分三节具体讨论国有企业作为国家创新政策工具的三种主要作用。 一、“使命导向型创新政策”与国有企业的“公共使命” 演化经济学家们认为，应对人类社会在经济、社会和环境等方面的重大挑战越来越成为21世纪公共政策的突出特征。这些重大挑战既包括能源转型、气候变化、全球性流行病、收入不平等和人口老龄化等非常棘手的问题，也包括人工智能和合成生物学等新技术带来的新机遇。在过去几年，为了应对这些重大的社会挑战和全球挑战，演化经济学系统地构建了“使命导向型创新政策”的经济理论。 所谓“使命导向型创新政策”就是利用前沿知识，通过跨部门或全社会的公私合作，以解决重大社会挑战和全球挑战为目标而实施的系统性公共创新政策。④“使命导向型创新政策”在演化经济学中有其思想传统，在经济政策史上也早已有之。例如，美国19世纪的农业技术创新政策、美国宇航局的登月计划和我国“两弹一星一舰”的“举国体制”等，但其当代使命“不仅关注技术挑战，而且也关注传统上属于公共服务的领域，如教育或福利国家，包括许多跨部门的经济和政策”⑤，因此，在当代社会具有更广泛的公共价值。 “使命导向型创新政策”由三项基本要素构成：任务部门、具体目标和实施期限。在“使命导向型创新政策”的理论文献中，所谓的任务部门是指专门致力于组织和协调某项创新使命的政府机构或公共研发机构。由于这种理论是在西方发达资本主义国家发展起来的，因而由于其社会制度和意识形态等原因，“使命导向型创新政策”理论文献的新发展遗漏了国有企业作为使命导向型组织的重要作用。但在笔者看来，所有公共部门都可以担当“使命导向型创新政策”的任务部门所肩负的重任，虽然不同的公共部门在其中发挥的作用具有较大差别。 无疑，国有企业是重要的公共部门，“公共部门是由国家控制的经济部门，它包括所有提供公共项目、商品或服务的由公共资助和控制的政府机构、企业和组织”⑥。国有企业与其他公共部门的不同之处就在于它既是企业组织，又是公共部门，正是这种“一身二任”，使其在现代创新型经济中肩负着两种主要的使命：核心技术创新的先锋队和国家创新政策的工具。托纽里斯特和卡罗在他们的文章中指出，国有企业不仅是独立的创新者，而且还可以被视为创新政策的工具和更广泛的创新体系中变革的推动者，作为创新政策的工具，它能够克服创新政策及其实施中的许多常规性挑战。例如，协调和实施创新政策、改进创新网络并为创新融资。⑦但是，托纽里斯特和卡罗并没有对国有企业作为创新政策工具的问题进行系统讨论，本文是这方面的初步尝试，集中探讨国有企业作为创新政策工具的三种主要的作用。 与演化经济学新近的文献不同，国有企业的研究文献隐含地假定了国有企业的“公共使命”，对赞同国有企业在国民经济中发挥重要作用的研究者来说，这种“公共使命”是不言而喻的，因而在既往的国有企业创新研究中并没有得到系统的讨论。正如索伦梯诺指出的，“公共使命在有关国有企业的文献中似乎无处不在，但却很少成为研究的重点，它通常被认为是理所当然的，通常在隐喻的意义上被使用。”⑧索伦梯诺在该文中将国有企业在国民经济中承担的一般性责任归纳为五大类：宏观经济目标，如政府利用国有企业实现特定财政目标或在经济衰退期间为了稳定经济而实施的反周期性支出政策；国家利益目标，如作为政府在国家优先领域投资的首选渠道，支持新兴产业的发展，将对国家安全至关重要的工业、信息和生产技术置于国家所有和控制之下；依靠国有企业实现国家再分配的目标；将国有企业塑造成模范企业公民的目标：国有企业有义务以身作则，通过提供更高的工资水平和优越的福利充当私营企业的压力计；减少负外部性的公共目标。索伦梯诺认为，创新问题是对国有企业使命的新探讨，他同意国有企业可以作为实现公共利益的手段，在推动创新驱动的经济增长中发挥重要作用。 无疑，国有企业具有不同的类型，也具有多重“公共使命”，本文将聚焦于技术创新问题。实际上，在经济思想史中，经济学家们早就注意到国有企业作为“使命导向型”的公共组织在推动制度变革和技术创新中的重要作用。例如，20世纪初的德国资产阶级经济学家桑巴特曾高度赞扬国有企业在资本主义发展中的作用。他指出，国有企业“不仅有助于建立一种工业的原型范例，而且也有助于确立这种新型组织的步调和型态。由于国有企业创造的需求，国有企业常被用作资本主义工业发展的催化剂。这些企业是如此的不可或缺，以至于对资本主义发展的解释不能将之忽略——尽管国有企业的观念并非起源于推动资本主义，但它们却通过成千上万的途径促进了资本主义的发展”⑨。在演化经济学中，赖纳特因其重视国有企业在经济发展中的作用而引人瞩目，在他看来，“国有企业的建立主要是为了国家的利益。……国有制常常是作为‘最后的企业家’出现的”⑩，目的就是为了创造公共产品和降低经济系统的不确定性和风险，并引导国民经济进入高质量的收益递增活动。 综上所述，国有企业在历史上历来都是国家实现公共利益的重要手段，是推动一国进入高质量发展阶段的重要政策工具。作为公共部门，国有企业以创造公共价值而非赚取利润作为企业经营活动的主要目标，并且“与私人企业的不同之处在于它们的长期视角、公共性、对于增加社会收益的外部性的重视以及与政府的关系”(11)，因此，国有企业有责任从事私营企业不愿从事的增强正外部性和降低负外部性的经济活动，并承担起协助政府执行协调不同创新主体行为的社会功能。归纳起来，作为使命导向型的公共组织，国有企业在推动一国进入高质量发展阶段中可以执行三方面的公共职能，我们下面就对其分别进行讨论。
