一、引言 在由高速增长向高质量发展转变的攻坚期，如何更好地利用创新驱动高质量发展，重构国家竞争优势并实现赶超跨越发展，是中国式现代化建设进入新发展阶段面临的重大课题。在此背景下，创新作为中国重大发展战略，被摆在国家发展全局的核心位置，成为中国经济社会发展的大热词汇：在多个五年规划、各级政府工作报告、各地经济工作会议、各个规划纲要中，创新都被列为重中之重。在具体实施层面，各行政部门和职能单位都出台了激励创新的一揽子制度安排和政策措施。例如，针对企业研发投入成本的税收减免，包括研究开发费用加计扣除、符合条件的技术转让所得加计扣除，以及专门针对高新技术企业的企业所得税减免等。从结果来看，创新激励政策推动了中国科技创新指标的整体提升：根据世界产出组织发布的“2021年全球创新指数报告”，中国人力资本和研发投入绝对值排名全球第二，而专利申请数量和科技出版物数量都位列全球第一。 高质量发展的内涵绝不单指创新数量，创新质量才是其题中要义。在全球新一轮科技革命、产业变革加速演进的大背景下，前沿技术、颠覆性技术不断涌现，将重构全球分工体系和重塑各国竞争优势，更凸显了高质量技术创新的重要性：创新驱动发展，而高质量发展则依赖于高质量创新。中国技术创新数量不断攀升的同时，却是技术创新质量的相对落后：根据“2021年全球创新指数报告”，中国创新指数排在全球第十二位，与创新数量地位不符。而国家战略高度重视创新质量，与技术创新数量长足但质量跛足的客观现实，更是形成了鲜明的对比。大量的研究也发现了微观层面“策略性创新”(毛昊等，2018)、“重数量、轻质量”(蔡绍洪和俞立平，2017；陈强远等，2020)等证据。这些都表明现阶段中国是技术创新大国但非强国这一基本事实。 中国技术创新为何总体呈现“数量长足、质量跛脚”特征?一个常见的解释是：技术创新激励政策导致企业创新行为发生策略性变化。具体而言，技术创新激励政策导致企业专利申请活动时有“骗补式创新”“策略性创新”激励(Hall & Harhoff，2012；Tong et al.，2014；申宇等，2018)，即为了获得政府补贴而增加低质量创新数量的策略行为，最终表现为创新产出数量的偏向性增长。本文认为：解释中国技术创新的“数量长足、质量跛脚”这一现象，除了技术创新政策的激励效应视角(朱平芳和徐伟民，2003；Acemoglu et al.，2005；Bronzini & Piselli，2016)，更应考虑中国技术创新激励政策的政策设计视角，即“政策选择了哪些企业予以支持”，后者可能是导致上述现象的更重要原因。与激励效应相比，技术创新激励政策设计对创新产出的影响更加明显：其一，筛选出“好”还是“差”企业予以激励，直接影响经济体的创新总产出，即存在筛选效应；其二，政策导向会释放信号并引导企业向政策标准靠拢，即存在信号效应。例如，若技术创新激励政策存在数量偏向性，这将会改变创新产出结构，带来创新产出的总体数量增加和平均质量下降；若考虑企业的策略性反应，这将进一步加剧“数量长足、质量跛脚”问题。因此，在解释中国技术创新质量困境时不能忽视创新激励政策设计，否则将难以客观评价中国科技创新政策，也不能解释和解决中国技术创新的“数量长足、质量跛脚”困境。 选择支持何种企业体现了政策设计的指引性方向，是技术创新激励政策的关键问题。从技术创新激励政策导向的新视角切入，本文试图分析中国科技政策机制设计的底层逻辑和创新困境的理论释义。基于特征性事实分析、经验证据和理论阐释等方法，本文重点回答以下两个问题：第一，实践中，中国主要创新激励政策的政策导向是什么；第二，理论上，中国主要科技激励政策为何这样设计。具体而言，本文首先基于国家立法机关、中央政府及主要行政职能部门等颁布的科技创新领域的法律、行政法规、部门规章制度、规范性政策、发展规划及纲要等主要政策文件，利用文本分析方法对科技政策文件中的政策导向进行了描述；在此基础上，基于对技术创新质量的新测度，以及中国税收调查数据库、中国授权发明专利数据库、中国高新技术企业名录等形成的匹配数据，对中国主要技术创新激励政策在“选择哪些企业予以支持”中体现出的政策导向进行了实证检验；最后，在异质性创新主体的分析框架下，建模分析科技创新激励政策的具体机制设计，并基于是否存在“策略性创新”的不同情形理论阐释了经济体的最优策略选择。研究发现：(1)政策文本上，中国科技创新顶层设计重视创新质量但执行落地时总体强调创新数量；(2)政策执行上，作为科技政策重要组成部分的研发费用加计扣除政策和高新技术企业认定政策，其激励导向分别为“数量优先”和“质量优先”；(3)政策设计上，科技评估资源约束下的最优机制设计是普适型与质量门槛类选择支持型相结合的数量激励策略。 二、基于政策文本的特征性事实分析 从顶层设计到执行落地，政策文本是中国科技创新激励体系的主要部分和重要载体：以文件形式呈现创新激励的顶层设计，并进而指导创新政策的执行落地。这些政策文本中既存在部分指引型、方向性的战略文件，也包含部分实操性、手册式的执行文件。 (一)中国科技创新政策文本的基本情况 在指导思想和方针、基本原则等内容上，科技政策文件的词性词义能体现出选择倾向或引导方向。这些词性词义体现了政策制定主体在规划和执行中，其自主性、方向性的战略愿景和目标。为了全面了解政策文本视角下的中国科技创新激励政策导向，本文首先对2000-2020年期间中国科技创新政策的相关文件进行了检索和整理，采取以下步骤进行：第一步，在中国国家立法机关、主要科技管理职能部门、代表性地方政府的官方网站对样本期间的相关科技创新政策进行检索和梳理；第二步，由于早期政策文本的信息公开缺失问题，本文基于《中国科技政策要目概览(1949-2010年)》(苏竣和黄萃，2012)对政策文本进行了校对和补充；第三步，考虑到仍可能存在重要文件的遗漏问题，在北大法宝数据库中根据“创新”“科技创新”等关键词进行检索，对重要政策文本进行了补全和交叉验证；第四步，剔除与技术创新激励不相关或者弱相关的文件；第五步，根据政策文件的出台和废止时间，剔除存续时间短的政策文件。最终，筛选得到重要政策文件285项，包括国家科技政策、地方科技政策、其他法律法规中与科技创新相关的政策条款等。
