试验与示范：国家自主创新示范区建设中的央地话语联盟

       一、试验还是示范：问题的提出

       作为一种独特的政策制定方式，政策试点及其经验的扩散，被认为是理解中国政策过程和适应性治理能力的重要视角(Heilmann，2008；王绍光，2008；朱旭峰、赵慧，2015)。从最开始备受关注的“经济奇迹”，到近年来对社会服务(朱旭峰、赵慧，2015)、社会保障(赵慧，2019)、行政改革(Tsai & Dean，2014)等政策领域的广泛讨论，相关研究已经积累了丰富的成果。值得注意的是，在既有研究中存在一个争论已久的热点和焦点，即试验还是示范的问题。一部分学者认为，政策试点的核心是基于试错促成政策知识的形成、积累和扩散(Heilmann，2008)。该类研究更多强调试点中自下而上的过程，即地方进行试错，中央进行归纳和推广。由此，相关研究倾向于认为政策试点的相关制度，激发了地方政府的活力，促进了渐进性的政策改革和构建，塑造了中国治理的韧性(王绍光，2008)。另一部分学者认为，政策试点是基于政策推广的必要而进行试对，并通过有选择的试点以获得政策推广中的合法性和示范效应(Cai & Treisman，2006)。该类研究更多强调试点中自上而下的过程，即中央对试点进行着解释和控制(Mei & Liu，2014)。由此，相关研究倾向于将政策试点视作一种中央政府控制下的政策创新。

       近年来的研究动态揭示了试点的开展有着多重的目标和方式。一方面，一些文献整合了试验与示范，并认为根据情境和条件的不同，试点在试验与示范的侧重也不同(赵慧，2019；Zhu & Zhao，2021)。另一方面，英国等国家的试点经验显示，试点的过程往往具有模糊性，且包含多重目标的设计与实现，如试验、早期执行、示范和学习(Ettelt et al.，2015)。事实上，中国的政策试点及其扩散同样是一个复杂的政策循环(Heilmann，2008)，尤其是在多地试点、多轮试点当中，上述试点的多重目标和方式同样存在。其中，试验与示范仍是最受关注的核心机制(Zhu & Zhao，2021)。不仅是因为学界向来关注评估和提升试验效果的路径(刘军强等，2018)，以及检验示范的成效；更是因为在现实的试验区模式中，示范引领与先行先试往往同时被设置为某一试点的核心任务和机制(于浩，2020)。

       值得注意的是，试验与示范的有效实现，以及其背后央地之间的互动，都不可避免地依赖于话语的媒介和影响。一方面，试验中的知识生产和示范效应的传播，有赖于话语的建构(王路昊，2022)；另一方面，央地之间的互动，也依赖于各类文本的上传下达以及媒体的宣传。显然，对于上述话语建构和影响政策过程的机制，我们仍不甚了解。对此，本文旨在揭示央地政府等不同行动者如何通过话语的生产，在试点中实现试验与示范的共现、互动和建构。

      

       图1 政策试点过程中的央地话语联盟

       资料来源：作者自制。

       二、话语的引入：试验与示范的话语建构

       (一)政策试点中的央地关系：一个话语联盟的视角

       事实上，这种话语机制影响政策过程的主张，契合了公共政策的“语言学转向”(the linguistic turn)(朱亚鹏，2015)。特别是，其中话语联盟的相关研究，便是旨在揭示多元行动者如何基于话语的叙事推动相关政策过程(Hajer，1995；Bulkeley，2000)。话语联盟这一概念由荷兰学者哈杰(Maarten Hajer)提出，指“一组话语行动者在一个可识别的实践背景下，在特定的时期内所共同使用的一套特定的故事情节”(Hajer，2005：302)。话语联盟的核心概念包括话语行动者、话语实践和故事情节。其中，故事情节(story line)被哈杰用来指涉“关于社会现实的叙事”，是凝聚话语联盟的黏合剂(Hajer，1995)。既有研究揭示了政策过程中基于叙事的“话语霸权的竞争”(Hajer，1995；Welch et al.，2021)，以及话语行动者基于故事情节的塑造、叙事战略的实施和广泛资源的动员等推动政策制定的过程(Bulkeley，2000；张海柱，2016；Rennkamp et al.，2017)。话语联盟的研究核心并不止步于故事情节的构建，更落脚于话语对现实政策实践的影响。对此，哈杰进一步提出了测量话语影响的两个阶段(Hajer，2005)：话语的结构化(discourse structuration)和话语的制度化(discourse institutionalization)。前者指某一话语在某一给定的社会单位中占据支配地位并实现对于世界的概念化，即意味着多数人开始接受和使用某一话语；后者指某一话语固化了某一特定的制度安排，即意味着话语被转化为公共政策或制度安排。

       事实上，政策试点中，央地关系也是基于话语的运作来驱动政策实践的，因此可被视为一种话语联盟。首先，央地政府能够被视作话语行动者，而央地之间对于试点的某种共同叙事则包含着共享的故事情节。其次，依靠话语叙事的推动，央地实现了身份、效果和知识等相关的政策实践：一方面，言说者能够通过话语过程获得某种主体身份(Fairclough，1992)，如改革者或示范者；另一方面，话语是对于客体对象的一种建构。试点的试验内容、示范效应等，往往也是话语建构的结果(王路昊、林海龙，2021)。最后，央地话语联盟的影响力也存在着从话语结构化到话语制度化的过程，反映在某些故事情节在重要文本和报道中的流行，以及特定的叙事内容在政策文本中的固化。