当今世界正经历百年未有之大变局，气候变化、资源短缺、重大疫情等风险挑战频发，严重影响社会正常发展[1]。创新政策作为技术创新活动的重要驱动力，被认为是引导科技创新以应对风险挑战的有效手段[2]。由于这些重大挑战是复杂的、相互关联的且又紧迫的，传统创新政策体系因具有战略导向性弱、缺乏整体协调以及工具组合碎片化等局限性而无法有效应对[1]，许多国家开始探索“大科学应对大问题”的系统性干预方案[3]。在此背景下，任务导向型创新政策(mission-oriented innovation policy)作为一种挑战驱动的新型政策范式在全球范围内兴起[4]。OECD发布的一份研究报告显示，全球大约有40个符合任务导向特征的创新计划，如美国阿波罗计划、日本氢计划、德国能源转型计划、欧盟地平线计划以及中国新能源汽车计划等[1]。 随着任务导向型创新政策在各国实践，其逐渐成为学界关注的焦点。2012年，创新与政策研究领域的权威期刊Research Policy发起一期议题为“任务导向型公共研发计划”的专刊，号召学界和政界在新时代应对重大社会挑战的背景下对任务导向型创新政策进行重新思考和探讨，专刊讨论了健康[5]、农业[6]、能源[7]和国防[8]等领域的任务导向型创新政策。2018年，期刊Industrial and Corporate Change出版了以“任务导向型创新政策和公共部门动态能力”为主题的专刊，围绕任务导向型创新政策的组织模式[9]、机构设计[10]、在东亚地区的实践[11]以及面临的机遇和挑战[2]等方面展开研究。此后，任务导向型创新政策受到越来越多的决策者和专家学者的关注。 尽管任务导向型创新政策的关注度正在上升，但作为一种新的政策范式仍未被充分探讨，还存在以下研究缺口：(1)任务导向型创新政策尚处于兴起阶段，现有研究就其概念内涵、构成要素、主要特征等尚未形成共识；(2)任务导向型创新政策存在的价值和现实意义尚缺乏理论解释，难以说明其干预创新活动的合法性；(3)虽然任务导向型创新政策的实践已在各国涌现，但现有研究尚未对典型实践进行总结探讨，难以为其他国家提供普适性的经验借鉴。基于此，本文从以下三个方面展开研究：一是构建任务导向型创新政策的分析框架，从界定其概念内涵入手，阐述其构成要素，进而提炼其主要特征；二是探究任务导向型创新政策的理论依据，引入转型失灵理论解释其干预创新活动的合法性；三是总结归纳任务导向型创新政策的典型实践，并分别选取对应案例进行深入分析。本文的贡献不仅在于对任务导向型创新政策进行更加全面、系统的诠释，更在于为我国制定和实施任务导向型创新政策提供启示。 1 任务导向型创新政策分析框架 1.1 概念内涵 任务导向型创新政策这一概念最早应用于冷战背景下的太空和军事领域，在当时“任务”一词反应了军事行动的明确目标，如美国的曼哈顿计划和阿波罗计划通常被认为是这种传统任务导向型创新政策的雏形[11]。21世纪以来，随着各种社会挑战日益严峻，各国开始探索实施任务导向型创新政策来引导技术创新以应对重大社会挑战。随着任务导向型创新政策应用领域的扩大，学者们从内容和过程两个视角对其概念内涵进行了探讨。内容视角是从狭义和广义两个方面来分析[12]：狭义的任务导向型创新政策旨在实现单一的、有明确定义的目标，如将人类送上月球的阿波罗计划；广义的任务导向型创新政策旨在解决复杂的、较为广泛的社会挑战，但制定具体的、可量化的阶段性目标，如气候变化虽然是一个广泛的挑战，但任务目标可以具体到特定地点、特定时间段内减少二氧化碳排放的百分比。过程视角是根据Mazzucato[2]提出的“R-O-A-R”观点，从路线方向(routes and directions)、组织(organizations)、评估(assessment)、风险报酬(risks and rewards)四个方面总结其内涵，即任务导向型创新政策注重对创新方向的指引，并通过构建多主体协调参与的组织系统、动态评估机制以及风险与收益共担的新型分配模式来保障任务目标的完成。本文认为任务导向型创新政策是为有效应对重大社会挑战而提出的新政策范式，旨在通过构建系统性政策干预方案解决“急、难、险、重”等科学问题。其强调以任务指引方向，包含多种政策工具及其组合，并涉及多个部门、学科和行动者。 1.2 要素构成 政策要素一词最常出现在公共政策研究领域[13]，本文借鉴公共政策领域有关政策要素的研究观点，并结合任务导向型创新政策的概念内涵，从政策目标、政策主体、政策工具和政策过程四个维度构建其政策要素分析框架，图1展示了各要素内容及其之间的逻辑关系。
图1 任务导向型创新政策要素构成分析框架 (1)政策目标 政策目标是为解决相关问题所要达到的目的和结果，体现了政府的愿景和期望[14]。近年来，学界和政界逐渐意识到创新政策的最终目标不仅仅是技术创新本身，而是社会目标和经济目标的有机叠加[15]。任务导向型创新政策的目标设定主要具有以下三方面特征：一是具有针对性，即政策目标要与所应对的重大挑战密切相关，避免目标内容过于宽泛；二是可量化，即对目标是否完成或完成多少要有具体且可行的衡量标准；三是有时间节点，即对目标的实现要有明确的进度安排。例如，为了应对全球气候变暖这一挑战，欧盟将减少温室气体排放作为“地平线欧洲”计划的主要任务之一，并明确设定到2030年建成100个碳中和城市的目标。
