0 引言 当前，世界大变局和世纪疫情交织叠加、相互影响，世情国情发生深刻变化，全球创新格局进入调整窗口期。党的十九届五中全会提出把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，加快建设科技强国。这对于作为科技基础性工作的技术预测提出了新的要求，急需精准把脉科技创新主攻方向，有效识别优先发展领域，为国家科技创新战略决策和重大任务布局提供重要支撑。我国的创新政策也已经从科技政策为主转向覆盖创新链各环节的综合政策体系，从微观管理为主向宏观管理为主转变，从供给政策为主向需求政策为主转变。创新政策的现代化转型，需要通过技术预测来提升科技治理的前瞻性、有效性，并降低风险，提高科技资源配置效率。我国国家技术预测研究工作自改革开放以来，经历了“探索、试验、开拓、成长”等不同时期，已经成为我国科技决策过程的重要环节，成为国家创新体系的重要组成部分，支撑国家和地方科技战略决策制定。面对新的形势，回顾国家技术预测演进历程，总结不同时期经验和特征，分析所面临的新问题与新挑战，对于完善和优化国家层面技术预测研究工作，推动国家创新治理体系和治理能力现代化，提升国家创新体系整体效能，具有重要的实践参考价值与学理意义。 1 技术预测与国家创新体系 自20世纪60年代创新研究出现开始，研究人员对创新本质的理解越来越深入。人们逐渐认识到创新实际上是一个系统的过程，系统中各要素之间非但不是线性关系，而且还存在着互动作用。创新政策的关注点转向系统各部分之间的耦合和相互作用(Andersen et al.，2014)。Freeman(1987)率先提出了国家创新体系概念，如何加强组织、系统间的连结，提升创新体系在学习和创新方面的效率，成为国家创新体系的研究热点。根据创新体系理论，创新及科技发展的过程，可视为创新体系间，包括大学、科研机构、产业部门及政府，一系列的动态发展与组合关系(Edquist et al.，1997)。创新系统的方法早期主要聚焦国家创新体系，关注国家如何构建经济发展的知识基础设施(Lundvall,1992; Nelson et al.,1993)，目的都是希望通过创新体系的运作过程来强化与加深国家内在的科技实力和创新能力，响应国家与社会发展需求，同时能够在创新体系的运作过程中，深化系统成员彼此间的互动关系，凝聚彼此共识，以产生整体的发展动能(高仁山，1999)。 但本文也发现，创新体系的发展与运作过程通常会遭遇“失灵”，最为明显的是“市场失灵”“系统失灵”和“锁住失灵”，因此，提升创新体系运作效能，将知识有效转化为推动经济发展的力量，解决“失灵”问题成为制定创新政策的重要理由(Edquist et al.,1997; Llerna et al.,2005)。尤其是当研发与创新投入的重要性与日俱增，而经济学所强调的市场机能无法提出适当解决手段时，因而在这些年，许多国家通过开展技术预测，进行科学且系统性的信息收集与分析，开始将所得的结果作为研发及创新投入资源分配决策的基础。早期，技术预测经常致力于技术发展方向的预测，近年来，随着对于全球技术预测活动的不断演进发展，已经使得预测的目的、定位及做法转变为规划一个国家或地区未来的社会、文化、科技、环境、经济的发展重要政策工具。Martin(1995)认为技术预测是对未来较长时期的科学、技术、经济和社会发展进行系统研究，其目标是确定具有战略性的研究领域，以及选择对经济和社会利益具有最大贡献的技术群。Barré(2002)强调预测是政策制定的过程，在这个过程中，通过产业界、学术界、研究界、政府以及社会公众的沟通互动，发展专业领域的群体学习。技术预测不仅可以促使不同领域知识系统的知识交流，也可协助利益相关者确定资源投入的优先顺序，促进需求导向的规划，并将若干假设以严谨的程序正当化，获得较少争议的排序结果。因此，预测可以表述为两个维度的活动，一是信息及知识的产生，二是创新主体间彼此的互动以及协调，以明确的定位出创新体系成员的研发及其创新活动的内容。 更简明的说，不难发现预测所处理的问题，大致上可归纳为：提出创新的方向、降低科技发展的不确定性、合理化资源配置、连结网络促进合作等(EFMN，2009)。而这些目的与列举出创新体系运作时需要解决的问题是紧密连结的；“形成合作及网络”“促进讨论与行动”在于解决创新体系中的系统失灵问题，也就是信息不对称，知识扩散，以及系统成员协调上的问题；如英国技术预测所体现的特征是通过预测，增加跨领域、跨产业的链接及互动，扩大创新活动及知识扩散(Georghiou，1996)。德国技术预测在于聚焦解决社会所存在的问题，将社会需求与技术和社会创新相互链接，纳入各个领域利益相关者一同合作，将探索性的研究议题转变为具体的行动方案，并形成共识及领导远景(Cuhls et al.,2004; Cuhls,2004)。“科技创新战略与优先级的设定”“找出科技创新的驱动与阻碍因素”是在解决市场失灵问题，也就是通过预测活动来降低科技发展的不确定性；如爱尔兰技术预测主题在于重视能促使经济增长与提升竞争力的知识资源和能力的培养，找到科技发展优先投资项目(ICSTI，1999)。芬兰技术预测重点在于拟定竞争与发展战略，审视影响企业竞争力与社会发展的关键趋势与驱动力，明确创新的未来挑战，优化创新发展方向及科研资源投入(Nováky et al.，2015)。“共同愿景的塑造”“思考未来”，在于定位创新体系发展方向，提出新的思维及新的发展模式与策略，解决锁住失灵的问题。 因此，从系统观的角度来看，创新体系需要关注如何建立决策者之间的关系，从而让他们都能参与塑造未来，并需要着重理解系统结构的变化来鼓励更具广泛性和包容性的参与。技术预测系统不仅承担科技发展优先项的排序功能，也要能识别创新系统变化，发现当前冲突、紧张气氛和阻碍因素，从而了解系统在未来将如何变化，并通过引入政策议题来影响创新体系效能。技术预测在创新政策议题中所扮演的角色，也不只是形式上对于未来期待的憧憬，它更扮演了动员及协调创新体系成员的角色，促进知识传播，刺激、培养并加强系统内各种要素、各方面参与者之间的互动，增强政府、科研院所、企业和高校之间的沟通能力，提升创新体系运作效率(Martin et al.，1999)。更进一步来看，进行技术预测，重要的理由是为了解决创新体系问题，聚焦到关键议题，定位出未来的发展方向与执行的策略，设定科技与创新资源投入的优先顺序，引导资源合理化的分配，并优化创新体系的结构，使针对的领域得以发展或问题得到解决。
