[中图分类号]K257 [文献标识码]A [文章编号]1002-8587(2022)-06-0044-011 一、引言 20世纪30年代以来，在晚清史研究领域，有一个虽然从未形成讨论热潮但却令很多学人挥之不去的对理解近代历史走向颇为重要的问题：太平天国运动以后，清廷中央与地方督抚之间的权力关系呈现一种什么格局？ 罗尔纲在1937年发表的《清季兵为将有的起源》一文中明确提出，在镇压太平天国的过程中，权力的天平发生了重大倾斜，出现了“外重内轻”。①而在两年后出版的《湘军新志》一书中，他更进一步提出，随着督抚权力大增，出现了“督抚专政”的现象。②罗尔纲的学说在学界影响广泛，但也不时受到挑战，或认为晚清虽出现了外重内轻，但尚未到督抚专政的地步；③或认为晚清既无外重内轻，亦无督抚专政。④而李细珠则提出，在清末新政时期，权力格局由罗尔纲所说的外重内轻演化成了“内外皆轻”。⑤李细珠的新见已引发讨论，⑥本文不揣冒昧，加入这一讨论中，希望能加深对辛亥革命前夕帝国权力结构的认识。 李细珠的研究通过将关注的时段下移，由此前学人关注的咸同时期下移到光宣之际，确实得出了让人耳目一新的见解。不过，他考察权力格局的时候，和绝大多数学者一样，采取的是跟罗尔纲一样的进路，即从权力在“内”“外”之间分配的角度来看孰轻孰重。⑦而在考察权力分配的时候，学者们关注的都是兵权、财权、用人权、外交权等方面。这一进路，考察咸同年间的内外关系是有效的，但考察光宣之际的权力格局就有很大的局限，没有注意到这一时期的政治改革对权力格局所造成的非常重大的影响。在1906年宣示“预备仿行宪政”国策之后，清末新政步入政治体制改革的阶段。预备立宪的目标，是按照三权分立的原则，将大清帝国改造成一个君主立宪的国家。在传统时代，最理想的权力格局是“内外相维”，而在宪政体系下，最理想的权力格局是“三权鼎立”。也就是说，预备立宪其实形成了对权力结构的改造，由改革前的“内外”朝着“三权”的方向发展。这才是帝制时代权力格局变化中具有革命性的事件。本文即拟从这一角度探讨辛亥革命前夕帝国的权力格局，以期加深对这一问题及清末民初政局的认识。 二、立法机构的设立与权力流向 对于一个没有宪政传统的国家而言，为了建立三权分立的宪政体制，必须创建议会机构、实现司法独立，将立法事宜交给议会、审判事宜交给法院。事与权相连，特定的机构之所以享有特定的权力，是因为负责了特定的事务，因此，事务的转移也就意味着权力的转移。预备立宪期间，伴随着改革过程中相关事务由原先的负责机构转移到新的机构，权力也发生了流动，并且，这种流动，溢出了“内”“外”的常轨，显示出新的时代特征。 在议会系统方面，预备立宪期间规划了一个从中央的资政院、省的谘议局、省以下的各级议事会在内的系统，这里仅就资政院和谘议局的情形稍作分析。 1910年正式开会议事的资政院，就制度设计而言，被赋予了实权。看《资政院章程》的“职掌”一章，可知资政院议决的事项有五种(第十四条)：1.国家岁出入预算事件；2.国家岁出入决算事件；3.税法及公债事件；4.新定法典及嗣后修改事件，但宪法不在此限；5.其余奉特旨交议事件。议会最重要的工作是立法和监督，而监督的关键，则在于财政，因为政府的财政收入，都是人民的血汗钱，监督好了政府的钱袋子，才是实实在在代表民意。资政院的职掌中，第四项属于立法权，前三项则属于财政监督权。有此两项大权，可以说，资政院具有国会的基本权限了。 “职掌”一章还规定，经资政院议决的上述事项，由资政院总裁、副总裁会同军机大臣或各部大臣具奏，请旨裁夺(第十六条)。这种设计，实际上是将资政院和以军机处为首的行政系统置于对等地位。而在“资政院与行政衙门之关系”一章规定，资政院议决的事件，如果军机大臣或各部行政大臣“不以为然”，可以申明理由，“咨送”资政院复议，但如果资政院仍持前议，则由资政院总裁和军机大臣或各部行政大臣“分别具奏，各陈所见，恭候圣裁”(第十七、十八条)。这也是将资政院置于与行政系统对等的地位。该章还特别规定，军机大臣或各部行政大臣如果有侵夺资政院权限等事，资政院总裁、副总裁可以“据实奏陈，请旨裁夺”(第二十一条)，这无疑是对资政院权限的一项制度保障。⑧ 就实践层面而言，资政院开院之后，很快便显示了它作为一个独立的民意机关的影响力。不但按照《资政院章程》行使各项权力，⑨还对帝国的大政方针发出自己的声音。其中最为显著的，当系其对国会请愿运动的影响。 1910年，在资政院开院前，立宪派已经发动了两次大规模的国会请愿，基本套路都是将请愿书递交到都察院，由都察院代为上奏，最后都由摄政王与军机大臣经一番商议，以皇帝名义颁布谕旨，予以拒绝。资政院举行开院之际，正是第三次请愿紧锣密鼓进行之时。这一次，请愿代表将资政院作为争取对象，而资政院议员中，有很多本来就主张速开国会，甚至是国会请愿的重要分子，因此，资政院很快将速开国会议案议决，并按照资政院章程，呈递奏折，要求清廷俯从民意，速开国会。⑩加上各省督抚也合词陈请速开国会、速设内阁，(11)清廷乃于11月4日颁发谕旨，宣布将提前于宣统五年(1913)召开国会。这一谕旨有一点值得注意，那就是，在说明何以会作出缩短开国会年限的决策时，将资政院与各省督抚、会议政务处王大臣并列。(12)这不仅是承认了资政院在国会请愿中发挥了重大作用，也显示出清廷已经将资政院作为影响朝廷决策的重要一维。
