儿童友好城市建设的理论内涵和政策议程

      [中图分类号]D63-31 [文献标识码]A [文章编号]2095-8048-(2022)04-0100-12

      DOI:10.13903/j.cnki.cn51-1575/D.2022.04.002

      无论中外，城市治理都面临复杂多变的内外部环境。财富增加和资源集聚不一定改善儿童福祉和身心健康，有时因为发展不均衡导致部分儿童易受伤害。城市建设呼唤弱势群体保护和公平正义等价值取向，也亟须寻找撬动城市治理变革和经济增长的新杠杆。城市怎么样，儿童的未来便会怎么样；儿童怎么样，城市的未来便会怎么样。[1]当前，儿童友好城市建设已成为全球城市规划和民生行动的主流趋势。在“十四五”规划中，我国首次提出建设儿童友好城市。2021年，国家发改委《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》(下文简称《指导意见》)明确提出：到2025年，在全国范围内开展100个儿童友好城市建设试点。到2035年，预计全国百万以上人口城市开展儿童友好城市建设的超过50%。因而，无论是在理念引领上还是在科学实践中，厘清儿童友好城市建设的理论内涵和政策议程都具有重要意义。

      一、什么是儿童友好城市？

      1996年，联合国第二次人居环境会议首次提出“儿童友好城市”(Child Friendly City，CFC)的概念，建议将儿童的根本需求纳入城市规划。同年，联合国教科文组织提出“在城市中成长”倡议，从儿童视角对城市环境进行评估，强调儿童的公共参与性。2002年，联合国儿童特别会议明确了“建设适合儿童成长的世界”的十项原则与目标。2004年，联合国儿童基金会(下文简称“儿基会”)发布了儿童友好城市的行动框架，提出了在城市建设中有关儿童福祉的12项权利。儿基会认为：儿童友好城市是一个明智政府在城市所有方面全面履行儿童权利公约的结果，不论是大城市、中等城市、小城市或者社区，在公共事务中都应该给予儿童政治优先权，将儿童纳入决策体系中。[2]可见，儿童友好城市建设的重点是引导政府制定一系列的行动计划，让城市环境更适合儿童生活、成长。[3]根据儿童友好城市官网的定义，所谓儿童友好城市，就是指致力于实现《儿童权利公约》规定的儿童权利的城市、镇、社区或任何地方治理体系。在这些城市、镇或社区，儿童的心声、需要、优先事项和权利是公共政策、程序和决策不可或缺的一部分①。

      如果对联合国儿童友好城市概念进行解构，可重点关注三个方面：第一，儿童友好城市的政策对象，即“儿童”包含哪些群体？第二，儿童友好城市的具体内容，即哪些方面的“友好”，以及什么才是“友好”？第三，儿童友好城市的适用范围，即“城市”是指什么样的地方单位？具体地说，在政策对象上，根据多项国际条约，儿童是指18岁以下的人，范围贯穿婴儿时期、学步时期、幼年时期、青少年时期[4]。在具体内容上，围绕儿童基本权利——生存权、发展权、参与权、受保护权——设定建设儿童友好城市的具体目标[5]，在儿童参与、社会政策、公共服务、权利保障、空间建设、成长环境等方面充分倾听儿童心声，实现儿童需求，保障儿童权利。在适用范围上，建设儿童友好城市应当成为不同层级、不同规模地方治理体系的共同目标，包括大中小城市、镇、社区或任何地方治理体系(参见图1)。

      

      图1 儿童友好城市的概念解构

      (资料来源：作者自制)

      儿童的福祉是衡量健康住区、民主社会、良好治理的终极指标。[6]由于儿童友好城市倡议需要充分反映当地的儿童权利状况和制度环境，各国对儿童友好城市的概念界定和具体实践有不同的侧重。国家发改委《指导意见》强调：儿童友好是指为儿童成长发展提供适宜的条件、环境和服务，切实保障儿童的生存权、发展权、受保护权和参与权。建设儿童友好城市，寄托着人民对美好生活的向往，事关广大儿童成长发展和美好未来。这说明，中国儿童友好城市建设的一个重要目标是消除儿童福祉和权益的不平衡不充分发展问题，满足人民对美好生活的向往。各国都强调儿童的生存权、发展权、受保护权和参与权，但国外儿童友好城市建设特别强调儿童参与，而《指导意见》则把它纳入社会政策友好当中来加以考虑。另外需注意的是，各国城市型政区的设置不同。我国城市型政区主要包括直辖市、副省级市、地级市、市辖区、县级市、建制镇、街道和城市开发区等[7]，而且事实上已演化为广域型政区。更何况，儿基会的定义包含了“任何地方治理体系”。这意味着，儿童友好城市的适用范围有很大的弹性空间。

      二、儿童友好城市建设的理论内涵

      (一)以人民为中心是儿童友好城市建设的根本原则

      城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。2015年，中央城市工作会议确立了我国新型城镇化的“两个坚持”，即“坚持以人民为中心的发展思想”“坚持人民城市为人民”。2019年，习近平总书记提出“人民城市人民建，人民城市为人民”，深刻揭示了“城市属于人民、城市发展为了人民、城市建设和治理依靠人民”的人民性。党的十九届五中全会进一步指出，在新发展理念、新发展格局、新发展阶段，以人民为中心和高质量发展是两个主旋律。《指导意见》也明确提出，建设儿童友好城市要坚持以人民为中心的发展思想。

      城市治理现代化要求城市治理有温度，以关注人的生存、生活和发展为核心。城市善治本身就是关乎民生的公共物品，与人民日益增长的美好生活需要紧密关联。为了提升人民群众生活的尊严、幸福和希望，需要城市治理主体在自己的管理和服务领域，不断探索将各种城市发展福利发放到老百姓手中的方法和途径[8]。以人民为中心的城市治理，再次强调了城市的政治属性[9]。人民不是抽象的，人民包含不同类型、不同地域、不同时代的人群，城市治理现代化要求满足多元人群无差别的发展，并使其在有效的人居环境中各得其所[10]。因而，以人民为中心的城市治理，有助于城市治理现代化成果惠及儿童。真正的儿童友好城市，不是把儿童当成未来的城市主人，而是把儿童当成今天的公民来重视[11]。也就是说，儿童友好城市强调儿童和成人是平等的公民，需要通过理念传播和项目实践来改善儿童在政治和社会领域的边缘化处境。