中图分类号：D669.3；D693.091 文献标识码：A 文章编号：1004-3780(2022)04-0026-13 DOI：10.13583/j.cnki.issn1004-3780.2022.04.003 改革开放以来，随着我国经济社会的深刻转型，流动人口规模扩大，大量青年涌入城市，城市青年人的住房需求庞大。与此同时，在住房商品化、市场化作用下，城市房价快速上涨，外来务工青年以及作为特殊“夹心层”群体的城市新就业大学生等新市民“买不起房、租不好房”问题突出。为有效地缓解住房压力，在中央强调“房住不炒”的总体定位和地方人才竞争愈加激烈的多重背景下，各级政府越来越重视包括新市民群体在内的青年人的住房问题，并尝试通过多种政策安排来加以解决。2021年7月，国务院办公厅发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》(国办发〔2021〕22号)，提出将“加快发展保障性租赁住房，促进解决好大城市住房突出问题”，通过有效扩大保障性租赁住房供给，尽最大努力帮助青年人等群体缓解住房困难。2022年4月，中央宣传部、国家发改委、共青团中央等17个部门联合印发《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》，在提及“围绕促进青年高质量发展，让城市对青年更友好”中进一步明确提出要“着力优化保障青年基本住房需求的青年发展型城市居住环境”，以建设青年发展型城市为切入口，加强对青年“住房难”问题的政策关注力度。如何通过政策手段满足青年的住房需求，为青年发展营造友好的环境成为全社会关心的重要议题。因此，从社会建构的角度探讨青年住房问题的政策制度安排的发展演变历程不仅仅是一个重要的学术问题，而且对于完善我国城市青年住房政策、构建青年发展型城市也能提供有益的启示。 一、研究问题的提出 计划经济时期，青年住房主要通过国家住房实物福利分配体制供给。改革开放以来，随着住房商品化、市场化的推进，城市房价上涨，住房问题日益成为关系青年发展的重要民生问题。“蜗居”“蚁族”“夹心层”“房奴”等流行话语形象地刻画了青年群体的现实住房压力，甚至有三分之二的大中城市青年因住房倍感身心压力[1]。与老一辈的进城农民工相比，新生代农民工“扎根城市”的愿望更为强烈，对城市中稳定居住环境的需求更大。但实际情况是，大部分新生代农民工的居住状况不容乐观，城市住房保障体系对他们的纳入程度总体偏低。2018年，香港大学社会学系“城市新移民住房保障”研究团队完成的《进城农民工住房保障政策及居住现况调研报告》显示，从2011年到2016年，在全国范围内，由雇主或单位提供免费住宿的农民工比例由49.9％降低至13.4％，大城市中的农民工群体普遍面临严峻的住房压力，无力负担正规的商品房，而是居住于权益不被保障的“非正规住房”中，其中又以“城中村”和“群租房”的居住形式最为普遍[2]。根据国家统计局《2020年农民工监测调查报告》显示，进城农民工人均居住面积21.5平方米，比上年增加1.1平方米，在不同规模城市的农民工人均居住面积均有增加，但进城农民工在500万人以上城市居住的人均居住面积仅有16.9平方米[3]，大城市进城农民工的居住状况依然值得关注。“居住难”问题并不仅仅反映在新生代农民工上，由于大城市房价居高不下、初期就业薪酬不高，新就业大学生的购房和租房压力同样非常大。如何完善城市住房保障政策解决青年住房问题引起政府部门和学界的共同关注。 针对城市青年居住困境的相关研究主要集中在以下几个方面：一是城市青年住房状况及问题。如廉思等学者较早关注大城市大量毕业大学生作为“蚁族”的居住困境，呼吁政府关注并大力解决这部分群体的住房困难[4]。2014年，廉思再次关注“流动时代下的安居”问题，通过调查发现城市青年住房状况整体得到改善，但仍然面临房价高涨购房难、租房权益保障不到位、因低收入住房困难、与对城市贡献不匹配等现实问题[5]。二是对青年住房政策实施情况的评价。学者认为，现有住房政策在发挥作用的同时，仍然存在覆盖面不广、具有明显的制度性排斥等困境[6-7]。三是聚焦大城市尤其是长三角、北上广等大城市里的青年住房困境及其对生活幸福感等的影响等研究[8-9]。 从上述研究内容来看，已有研究主要关注城市青年住房状况、问题和相关政策，但是对于青年住房政策的发展变化还没有得到深入研究。关信平认为改革开放40年来我国包括住房政策在内的社会政策经历了不断探索和起伏发展的过程，进入21世纪以后，我国社会政策基本呈稳步上升的路径，在完善制度体系、扩大社会服务、提升总体福利等方面都有明显的发展，在保障和改善民生方面发挥了很大的作用。因此这一阶段也被一些学者称为“社会政策时代”[10]。在当下住房成为愈发需要紧迫解决的现实问题的情况下，住房政策如何优化，城市如何为青年发展提供更好的环境也得到了学者越来越多的关注。从我国改革开放以来城市青年住房政策演变特点及其机理进行分析，有利于把握我国住房政策发展的历史阶段性特征，有利于从更宏观的视野来了解我国在为青年提供住房保障问题上的政策设计思路转变，也为进一步完善青年住房政策提供启发。 从研究的理论视角来看，学者尝试从制度经济学、社会学等视角分析中国住房政策的变迁状况[11]，事实上，住房政策作为一项公共政策，社会建构与政策设计理论是识别政策变迁重要驱动力量、解释一定变迁规律及其中的因果逻辑的重要理论[12-13]。运用目标群体社会建构与政策设计分析框架探讨城市青年住房政策演变的动力与机制将有助于拓宽住房政策分析的研究视角。本文所使用的分析概念“目标群体的社会建构”主要是指对某一类政策指向的群体是否值得、应该获得某种社会福利的形象与身份资格的一种主观评价，突出政策问题界定的主观性与情势性，发挥合理化、合法化政策选择或设计的作用[14]，可用于理解我国青年住房政策变迁机理[15]。
