创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。如何促进和支持企业科技创新活动，是当前中国各界关注的重要议题。从2006年“创新型国家建设目标”，到2012年“创新驱动发展战略”，再到2014年“大众创业、万众创新”，为了实现经济发展的创新动力转换，中国政府出台了财政补贴和税收减免等一系列配合创新创业的举措和公共政策。鉴于初创企业和中小科技企业融资难和融资贵，以及创新外部性和信息不对称导致的市场失灵问题，中央和各地方政府大力推出政府创业投资引导基金（简称“政府引导基金”或“引导基金”）。政府引导基金是不同于财政补贴和税收减免等传统财政支持的新模式，旨在缓解小微科技企业和初创企业融资市场失灵问题，为企业技术创新提供资金支持。特别是在2008年国务院颁发《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发[2008]116号）之后，政府引导基金进入规范发展阶段，2011年之后全面快速发展。近年来，各地方政府引导基金发展方兴未艾。截至2018年12月31日，全国各地引导基金投资的总企业数达2193家，投资案例数为2696次，总投资金额达1520.06亿元。 政府引导基金具有良好的政策意图和初衷。但在实际执行中，政府公共风险投资容易受到一些因素干扰，导致政策执行失灵，使得政策初衷难以取得预期效果。具体体现在：其一，政治联系和寻租。尽管依靠政治联系取得的政府资助可以对企业创新发挥一定的积极效应，但连带的腐败、寻租、官僚主义和过度干预，会破坏市场竞争环境和规则，对企业创新和绩效产生负面影响（Patanakul和Pinto，2014；Wang等，2017；余明桂等，2010）。其二，监管缺失和代理问题。由于监督机制不完善、认知能力局限、政策行为扭曲和政策时滞等方面的制约，政府创新资助政策往往难以取得效果，甚至对企业创新激励和创新产出形成负面影响（肖文和林高榜，2014）。在缺乏有效监管和评估机制的背景下，公共产权引发的代理问题会使政府资助难以取得预期效果（Zhang，1997；肖文和林高榜，2014）。其三，挤出效应。政治目标和政治利益因素会引发政府风险投资行为扭曲（Lerner，2002）和激励扭曲（Acemoglu等，2013），甚至会挤出私人部门研发投入（Wallsten，2000；燕志雄等，2016；徐明，2021）。 关于企业技术创新，一些文献从“增值服务”（Davila和Foster，2005；董静等，2017）和“攫取行为”（Dessi和Yin，2011；温军和冯根福，2018）正反两种视角，研究了风险投资对企业创新的作用。还有一些文献从风险投资的政府背景或股权性质视角研究了国有风险投资的投资回报（钱苹和张帏，2007）、IPO抑价（张学勇和廖理，2011）和投融资行为（吴超鹏等，2012）。在政策层面，财政补贴和税收减免是政府支持高新技术产业发展的常用政策工具（周燕和潘遥，2019），大量文献对财政补贴与税收减免在推进企业技术创新方面的有效性进行了研究（余明桂等，2010；周亚虹等，2015；周燕和潘遥，2019）。不同于财政补贴和税收减免，政策性引导基金是地方政府支持本地企业技术创新的新方式。遗憾的是，受数据所限，鲜有文献对引导基金的有效性进行科学评估。鉴于此，本文基于手工整理的引导基金投资事件匹配上市公司微观企业数据，评估了引导基金这种新的政府风险投资模式对企业创新的实践成效和潜在机理。根据基金所有制性质不同，本文将风险投资（VC）和股权投资（PE）统称为私人基金，以与政府基金进行区分。本文试图回答以下两方面议题：第一，引导基金投资是促进还是遏制了企业创新？第二，基于引导基金投资企业引致的新变化，探讨其发挥作用的渠道机制。 相较于现有文献，本文边际贡献主要在于：第一，本文贡献了政府风险投资抑制企业创新的新证据，丰富了产业政策影响企业创新的研究成果。本文发现，不仅财政补贴存在寻租等弊端，名义上按照市场化方式运作的政策性引导基金同样存在基于政治关联的寻租问题。并且本文进一步尝试从引导基金和私人基金的目标冲突、委托代理关系等方面，为政府风险投资对企业创新的影响机理提供新的理论解读。第二，本文的研究发现有利于澄清学术文献中私人风险投资对企业创新的两种对立观点。文献中鲜有剥离股权投资（PE）的潜在影响之后研究风险投资（VC）对企业创新的作用，也没有剔除引导基金的干扰。本文发现，随着政府引导基金投资模式的推广，一些风险资本投资的企业中存在引导基金联合投资，由于两种基金的性质以及目标导向上存在差异，如果不剥离引导基金的潜在影响，得出的私人风险投资不利于企业创新的结论可能有失公允。第三，在内生性处理上，本文基于样本界定和样本分组，巧妙地避开了长期困扰研究者的基金投资自选择带来的内生性问题。具体而言，本文基于有引导基金投资的企业均有私人基金投资，将研究样本直接聚焦在上市之前有私人基金投资的1232家上市公司，以避开私人基金的自选择难题。针对引导基金的第二层自选择问题，从私人基金和引导基金投资的行业分布特征看，并不严重。 二、制度背景、理论分析与研究假说 （一）政府引导基金政策背景 政府引导基金在本质上是“基金的基金”，其全称是政府创业投资引导基金，是由政府财政出资，并按照市场化方式运作的一种政策性基金。其政策意图在于，借助政府资本引导社会私人资本进入创新创业投资领域和战略新兴产业，以缓解初创企业早期阶段融资难和缺乏管理经验等问题。通过发挥财政资金杠杆放大效应，增加创业投资资本供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题，特别是通过鼓励创业投资企业投资于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补社会私人风险基金主要投资企业成长期和成熟期的不足。政府风险基金起源于美国，20世纪70年代之后，政府基金逐渐成为发达国家政府扶持本国中小科技企业和初创企业的政策工具，如美国的小企业投资计划（SBIC）、以色列的YOZMA计划和澳大利亚的创新投资基金（IIF）等。在中国，政府风险基金发展较晚。我国第一支政府创业投资引导基金，肇始于2002年成立的中关村创业投资引导基金。2005年颁发的《创业投资企业管理暂行办法》首次允许地方政府设立创业投资引导基金；2008年颁发的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》规范了地方政府引导基金运作程序。在此之后，我国政府引导基金进入快速发展阶段。从政策文件看：其一，引导基金的公共财政支出特征，不以营利为主要目标；其二，引导基金的资金运作采取市场化方式，具备一定的商业属性。
