咸同之际新疆地区的协饷运作与财政困局

       乾隆二十四年(1759)，清政府平定天山南北①，逐步建立系统有效的治理体系。在财政层面，考虑到该地区货币税收无多，清廷将其纳入全国协饷体系，由内地财政盈余省份提供巨额协饷，以供应军事、行政等支出。乾隆中叶至道光季年，这一协饷供应模式大致运行平稳，为清廷治理新疆提供了有力支撑。咸同以降，在数千年未有之变局的冲击下，包括协饷制度在内的军事、财政等制度越发难以发挥作用。关于晚清新疆地区的协饷运作，学界主要关注左宗棠西征前后的军饷筹措等问题，②对于咸同之际的协饷问题则着墨不多。③事实上，咸同之际是新疆地区由“军府制”向“行省制”转变的分水岭，故而有关这一时期的新疆协饷运作与边疆治理研究，实有进一步拓展的空间。本文拟考察咸同之际新疆协饷供应危机以及各方应对策略和成效，揭示清朝多元疆域治理体系之下，财政供应能力对于边疆治理的支撑与制约效应。

       一、协饷危机与清政府的临时应对

       清代财政经费的分配与调度，主要基于形成于顺治、康熙时期，在雍正时期逐步完善的“解协”制度。依靠这一制度，清政府得以对全国财政进行掌控，通过统筹各省财力，解决区域间财政收支不平衡问题。在支出一端，兵饷支出居于首位。揆诸清代前中期的常年兵饷指拨机制，系以省际划分，内有少数省份收入不敷兵饷支出，户部居间调度，从其他有余省份指拨银款进行协济，谓之常年协济兵饷。④

       乾隆中叶，清朝平定新疆地区，除甘肃省满汉俸饷等项外，新疆各城的俸饷、经费亦被纳入甘肃协饷(以下简称“甘饷”)之内。⑤嘉道时期，甘饷的主要来源为山西、河南、山东、安徽等省之地丁银以及两淮、河东、长芦、山东四处之盐课银。降至道咸之际，甘肃与新疆地区岁需俸饷、经费等项银400余万两，甘肃本省可供抵充兵饷的岁入甚少，不敷的部分“全赖外省协济”。⑥道光三十年(1850)十二月，太平军在广西起事，咸丰初年相继攻入湖南、湖北、江西、安徽、江苏等省。作为赋税重要来源并长期承担协饷供给任务的东南各省迭遭兵燹，对于户部指拨的京协饷需，不断奏请改拨，协饷制度的运作受到严重冲击。

      

       由表1可知，咸丰初年以后，各省常年兵饷的协济部分，欠解、迟误情况十分严重。其中，例应协济甘肃、新疆的内地各有余省关，如河南、山东、安徽、江苏、两淮等，“或因军务纷纷，或因防堵紧急，均自顾不暇”，⑦甘饷随即陷入咨催、改拨与欠解循环相继的困厄之局。陕甘总督的奏报显示，甘肃自咸丰二年开始即面临存银外拨和各省应协甘饷欠解逐渐加剧的双重困境，财政危机迫在眉睫。⑧

       咸丰三年，随着太平军攻占南京，东南财赋之区大半陷入战乱，财政支绌与协饷欠解愈加严重。除忙于筹集东南各省军饷与京饷外，户部亦着手商酌新疆经费事宜，尤措意于节省该地区兵饷支出。⑨新疆军制系乾隆中叶创定，彼时清廷陆续向伊犁、乌鲁木齐一带移驻八旗、绿营兵丁，令其携带家眷，永久驻防，谓之“眷兵”。塔尔巴哈台与天山南路回疆地区，主要采用换防制度，从陕甘抽调一定数量的绿营兵，辅以少量自伊犁、乌鲁木齐派出之八旗兵，轮番戍守，定期更换，称为“防兵”。⑩咸丰三年四月，户部正式奏请变通回疆换防兵制，停止由陕甘二省派出回疆八城防兵1万余名，改为就近从伊犁、乌鲁木齐绿营内抽拨，换防期限一律定为五年一换。户部认为，经上述调整，“既可节省经费数十万两”，亦能保障陕甘的存营兵力。(11)除变通换防兵制外，户部酌拟了全疆预筹经费十项条款，(12)重点在于动支库存资源——酌提封储银两，抵用实存银两、钱文、粮石，变卖物料，催报应完款项，以期移缓就急；至于采铜、铸钱、捐输、开垦等，意在稍事接济。(13)

       咸丰帝随即谕令将此问题寄发甘肃、新疆方面议覆。根据惯例，最终覆奏需由陕甘总督、伊犁将军、乌鲁木齐都统与总理回疆事务参赞大臣联衔具折。由于事关重大，各处距离较远，往返函商，费时甚久。至咸丰三年十二月，署理陕甘总督易棠始将各处意见汇齐覆奏，对户部原奏诸条作出回应。

       关于换防兵制一条，易棠等认为，新疆地处极边，伊犁、乌鲁木齐驻扎满汉官兵虽然为数不少，但旨在镇抚边陲，平日各有差务，遇事则不敷调遣，仅能添派绿营兵1200名、八旗兵500名前往回疆换防。至于南路回疆地区，喀喇沙尔、英吉沙尔、和阗、库车四城防兵为数无多，毋庸减撤；叶尔羌、喀什噶尔、乌什、阿克苏四处防兵可减撤1062名，每年节省经费2万余两。然而，比较回疆地区西部四城应设防兵之数，尚不敷4900余名，仍须由甘肃派拨。至于防兵换防年限，除喀什噶尔外，回疆其余各城统一改为五年更换。关于各城经费事宜，相关官员均表示按照户部建议酌量施行。(14)

       易棠等人的奏折呈递朝廷后，咸丰帝谕令军机大臣奕等会同户部核议具奏。关于防兵调整，奕等大体接受了易棠等人建议，但要求乌鲁木齐与回疆方面就“如何再行添派及如何统改年限之处”核实查办。至于新疆各城如何预筹经费，抵充后续支出，军机大臣、户部对易棠等人的覆奏表示不满，认为后者迁就含糊，要求查照户部原议筹办，“以便确核数目，减调经费”。(15)