政策跟踪审计推动制度体制机制完善的路径

      我国的治理体系由诸多组织共同构建，审计机关在整个体系中的作用是推动党的路线方针政策和重大决策部署贯彻落实，即审计通过公示、报告、揭示存在的问题并提出建议以推动国家良治。正因如此，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议中强调要“加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度”，这意味着必须提高审计监督推动重大政策执行的质量。那么，国家审计能否揭示国家重大政策执行中出现的制度体制机制等根本性问题？政策跟踪审计是国家审计推进重大政策执行的重要方法，在解决制度体制机制问题时发挥了重要作用。这是因为，政策跟踪审计范围包括政策执行机制与过程、与政策执行紧密相关的公共资金和公共资源配置、政策性资金与资源管理利用有效性、政策执行结果、政策制定后评估等。其中：政策性资源配置、资金与资源管理、执行结果检查主要用以改善组织职能与机制运行，属于体制完善范畴；政策执行机制与过程评价主要用以促进落实机制，属于机制完善范畴；政策制定后评估主要用以完善具体行动措施，属于制度完善范畴。

      审计署从2015年开始实施国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计，为地方审计机关如何利用政策跟踪审计完善制度体制机制提供了实践思路。但现有文献主要从审计的作用和方向、项目评价、机关绩效评价等方面展开，较少分析国家审计应从哪些方面检查政策执行中的制度体制机制问题及提出有效建议。因此，本文在研究政策跟踪审计推动制度体制机制完善路径的基础上，对Z省扶贫政策跟踪审计流程及其揭示的问题和整改措施进行深入分析，并据此提出政策跟踪审计进一步推动制度体制机制完善的建议，为加大重大政策措施贯彻落实审计力度提供理论途径，也为今后的政策跟踪审计工作方向提供参考。

      二、政策跟踪审计推动制度体制机制完善的理论框架

      （一）重大政策与制度体制机制的互动规则

      重大政策是党和人民为了实现自己的利益而制定的奋斗目标、行动准则等。中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年我国远景目标的建议表明，需要实现的重大政策目标包括坚持创新驱动发展、加快发展现代产业体系、全面深化改革、全面推进乡村振兴等，而实现这些目标需要与之相适应的体制机制，这与制度是政策落实的具体方案、体制和机制协调运行是制度执行能力的体现有关，具体如图1所示。

      

      首先，重大政策颁布后需建立更详细的制度、更新过时制度或改善原有不合理的制度①，这样可以从顶层设计上完善治理方案以保障政策目标实现。其次，完善体制机制以保障制度执行，即通过设置体制优化组织结构及职能，从而使各部门执行制度的结果更符合政策需求；通过机制改善政策执行落实、监督、协调从而使各部门运用长效机制实现政策需求。而完善的制度体制机制是管理部门和执行部门协同作业的前提，同时，国家审计对管理部门和执行部门发挥所有权监督，以维护所有权者的财产权利。最后，制度体制机制共同实现重大政策目标。根据重大政策需求设计的制度及与其相对应的体制和机制，根本目的是反作用于国家重大政策实现。对于管理部门和执行部门来说，这三者是一个不可分割的整体，制度是具体行动准则，体制是行动组织及职能，机制是行动方式，必须共同运行才能促使重大政策目标实现。

      （二）政策跟踪审计推动制度体制机制完善的路径

      政策跟踪审计推动制度体制机制完善的路径分为以下四个方面，具体如图2所示。

      

      1.检查过程方面。审计机关需利用大数据技术锁定调查对象与范围，根据审前调查获取基础资料和开展审前座谈会，聚焦体制机制可能存在的重大风险点，再依据上述信息制订审计计划后开展政策跟踪审计工作，即以计划中的疑点引导具体实施从而找到存在的问题。具体而言，制订审计计划时需在分解重大政策目标的基础上通过座谈会的形式，重点挖掘：制度方面存在的不合理、制度未改善、制度缺失或多余等问题；体制方面存在的组织结构不当、职责设置不当等问题；机制方面存在的落实机制、决策机制、监督机制、协调机制等问题，并以问题为导向制订审计计划。

      随后，实施政策跟踪审计工作时要严格按照计划对政策执行情况进行监督，内容包括：第一，审计检查执行部门的政策执行情况。审计机关在检查时既需根据计划调查执行部门组织结构与职责设置问题、落实机制与协调机制问题，也需根据计划与监督部门、制度制定部门进行座谈，沟通并鼓励他们反馈执行部门的运行问题，从而提出整改建议或移交司法部门，相关部门处理处罚。第二，审计需关注制度制定与监督是否合理。审计机关在检查制度制定时，需根据计划与执行部门、监督部门进行座谈沟通，关注制度制定的缺失、多余或不合理问题及制定部门组织结构与职责设置问题；或根据计划与执行部门、制度制定部门进行座谈沟通，关注监督部门是否存在监督机制与协调机制问题及监督部门组织结构与职责设置问题。随后，以问题为导向进行深入调查，从而有针对性地提出整改建议，或移交司法部门、相关部门处理处罚。第三，审计需关注管理部门决策机制是否完善。管理部门的决策机制是制度出台是否合理的关键性因素，将决定制度发布后基层执行能否符合预期目标。审计机关重点关注管理部门的决策机制，既要审查管理部门是否依照顶层设计和结合自身地区发展现状细化制度，即该细化制度的制定从根本上并未脱离顶层目标，且因地制宜地得到相应调整与补充；还要关注管理部门在决策过程中是否通过座谈会、发放问卷调查等方式征询政策主管部门、基层实施部门等的意见，即该决策方案是否符合基层实施现状。