2022年1月20日，美联储发布了题为《货币与支付：处于数字转型时代的美元》（Money and Payments：The U.S.Dollar in the Age of Digital Transformation）的政策讨论文件，首次就美国央行数字货币（CBDC）有关问题进行系统阐述，并公开征求美国各界的意见。虽然美国在CBDC领域的整体进展表面上已落后于中国、欧盟以及英国等主要国家和地区，但中国证监会科技监管局局长姚前认为，从近两年来的动作和此次报告来看，其一直在高度关注全球CBDC的发展情况。而作为全球最有影响力的中央银行，美联储在CBDC领域的举动将会对全球货币格局产生深远影响，值得持续跟踪和深入研究[1]。 具体而言，根据国际清算银行（BIS）最新一次的调研[2]，在全球25个发达经济体以及56个新兴市场和发展中经济体中（约占全世界76%的人口和94%的GDP），积极开展CBDC相关工作的央行比例已经达到90%，包括62%的央行已进入技术测试阶段，以及26%的央行正在部署试点项目。美联储的入局不仅将推动全球央行数字货币时代加速到来[3]，而且可能进一步对构建新的跨境支付体系、制定统一的CBDC国际标准或规则等制度安排方面产生实质影响。早在2021年10月，美联储便联合七国集团（G7）成员国央行在还未推出CBDC方案的情况下发布了《零售型CBDC的公共政策原则》（Public Policy Principles for Retail CBDCs），从金融稳定、货币主权、数据隐私以及互操作性等13个方面为全球CBDC研发预设标准。此次发布的报告亦再次强调了美元CBDC在巩固美元国际地位及构建全球货币体系新标准等方面的愿景与使命。随着我国央行、市场监管总局、银保监会、证监会于2022年2月8日印发《金融标准化“十四五”发展规划》，并提出“稳妥推进法定数字货币标准研制”，有学者认为标准的研究制定和有序推出关系到我国的货币主权、金融安全、经济高质量发展等重大战略问题[4]。 另一方面，由于央行数字货币是未来数字经济时代的重要基础设施，美联储对发行CBDC的时机与路径表现得极为慎重，不仅多次表态将综合考虑对美国家庭、企业和整体经济的影响，妥善研判潜在的收益与风险，而且已采取一揽子措施争取美国国会及公众的广泛参与和支持。从此次发布的报告来看，对于一些政产学各界高度关注的问题，美联储均一一提及并简要探讨了可能的解决方案。而其中关于CBDC对金融稳定和货币政策有效性的影响等全球CBDC研发与落地过程中存在的共性问题，美联储主要从减缓潜在风险冲击的角度进行了分析与讨论，具有一定的比较和借鉴价值。总体来看，重点分析美联储发行央行数字货币的相关情况，包括发行背景与动机、设计架构、政策挑战等内容，对数字人民币更好支持我国数字经济创新发展和实体经济高质量发展，减少对金融体系的潜在冲击以及未来顺利向境外应用场景拓展等均具有重要启示。 一、美联储发行央行数字货币的基本概况 自2020年开始，美联储对CBDC的态度与立场有所改变，从保守否定转向审慎论证[5]。同年8月，由波士顿联储和麻省理工学院（MIT）联合启动了名为“汉密尔顿（Hamilton）”的CBDC研发项目，其名称寓意是“像美国先烈亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）、玛格丽特·汉密尔顿（Margaret Hamilton）一样勇敢且创新地追求数字美元”。该项目计划分两阶段完成，第一阶段的目标是开发出美元CBDC的原型平台，并对外发布源代码与政策讨论文件；第二阶段将根据美国各界的反馈进一步完善、优化相关功能，并获得立法支持。此前由于美联储换届及美国共和党、银行界反对等种种原因，原定于2021年9月发布的政策讨论文件数次推迟，历经半年才得以面世。紧接着此次报告，波士顿联储又于2022年2月发布了该项目第一阶段的白皮书①，包括CBDC系统的设计架构及性能等内容。3月10日，美国总统乔·拜登（Joe Biden）又签署了《关于确保数字资产负责任发展的行政命令》，将研发美国CBDC选项置于“最紧迫”的位置。上述一系列连贯举措表明，美国拜登政府及美联储对于发行美元CBDC持较强意愿，但仍需要减缓各利益相关方的担忧，尤其是获得美国国会及银行界的理解与支持。在此背景下，研究美联储发行CBDC的动机，进一步了解其必要性成为理解美国官方立场和美元CBDC定位的关键起点。此外，通过梳理技术路径和后续的工作安排，也将便于与数字人民币展开比较研究。 （一）发行动机 彭绪庶和Auer等国内外学者认为，各国发行CBDC的动机主要有五大方面，分别是提高支付安全性、国内和跨境支付效率、金融普惠程度，维护金融稳定以及促进货币政策更好实施[6-7]。由于各个国家和地区在支付系统发展、金融市场成熟度和科技研发能力等方面存在巨大差异，导致现阶段推出CBDC的目的、方案也各不相同。BIS研究指出，新兴市场国家在推动CBDC研发方面表现得更积极和更有目的性，提高支付安全性、支付效率和金融稳定是其最重要的动力[2]。而根据美联储此次发布的报告和官方表态等分析，其推动美元CBDC发展主要基于以下三大目标： 一是巩固美元国际地位，并力争主导国际货币体系数字化变革。“是否有必要发行美元CBDC”是美国政策界和学术界持续讨论的争议话题，尤其在美联储内部也存在着坚定的反对声音，其中最具有代表性的观点来自美联储理事克里斯托弗·沃勒（Christopher Waller）以及去年底卸任美联储监管副主席的兰德尔·夸尔斯（Randal Quarles）。两者皆认为发行美元CBDC是弊大于利的举措，不仅无法改善美国的支付系统，而且将破坏运作良好的金融体系。其还对美联储发行美元CBDC的部分动机提出了质疑，例如对于提高金融普惠性，沃勒认为虽然美国仍有5.4%的家庭没有银行账户，但联邦存款保险公司（FDIC）的调查显示，约75%的无银行账户人口“根本不感兴趣”或“不太感兴趣”拥有银行账户，其同样可能拒绝美联储的CBDC账户[8]；又例如，对于改善支付成本与效率，沃勒表示美联储正在创建自己的即时支付服务
，2023年投入运营后将大幅提高支付效率。而夸尔斯则认为，作为支付领域的非银行参与者，稳定币将迫使银行降低支付服务费用，并已形成全球化的稳定币支付网络，可大幅改善跨境支付[9]。此外，美国共和党国会委员会主席汤姆·埃默（Tom Emmer）、参议院银行委员会金融机构小组主席帕特·图米（Pat Toomey）等也曾表达对美元CBDC的强烈反对。面对重重阻力，“必须站在有关CBDC的研究和政策制定前沿”[10]成为驱动美联储坚定推动美元CBDC发展的最主要因素，此次发布的报告也将保持美元的国际主导地位列为发行CBDC的潜在好处。美联储认为，许多国家和货币联盟引入CBDC的决定可能会给全球金融市场带来重大变化，可能影响美国CBDC的潜在风险和收益，而美国需要继续在制定涉及CBDC的国际数字金融交易标准方面发挥主导作用。在众多CBDC研发项目中，中国的进展受到美联储格外关注。美联储副主席莱尔·布雷纳德（Lael Brainard）认为，由于中国人民银行一直在中国许多城市试点数字人民币，其重大早期进展可能会对跨境支付和支付系统的发展产生影响，会影响跨境数字金融交易规范和标准的发展[10]。
