19世纪末，随着胶州湾、旅大(今大连)、威海卫、广州湾、新界几个租借地的出现，胶州湾和旅大先后建立了租借地海关，广州湾、威海卫和新界三个租借地并未另设海关，其进出口管理和关税征收分别由设于这三处租借地周围的粤海关、东海关和九龙关的分支机构，按对外国进出境事务办理。①由于欠缺有效的海关管理，广州湾租借地始终摆脱不了声名狼藉的走私港的负面形象。实际上，清末民初时期中法双方曾一度考虑在广州湾设立租借地海关，并围绕设关问题开展了多年交涉。设立广州湾海关，对增加中国政府税收以及维护广州湾边境的社会治理秩序均有着重要的意义，对此中法两国政府均有深刻的共识，但由于意见的分歧和利益的纠葛，交涉无果而终。学界对广州湾的走私尤其是鸦片走私及设于其周边的海关机构变迁做了较多研究，但对设关交涉史实未有深入的研究。②本文拟利用台北中研院近代史研究所档案馆典藏的晚清政府和北洋政府时期的外交档案、广东省档案馆典藏的粤海关档案以及法国外交部档案等史料，对1901～1913年中法两国围绕设立广州湾海关的交涉始末以及决策经过做一考察，深化对近代列强在华租借地走私与缉私问题的认知。① 一 广州湾的租借与海关管理新难题的产生 虽然直到1899年11月16日，中法双方才最终签订《广州湾租界条约》，从而确定广州湾租借地的范围和法律地位，但是，自1898年4月10日总理衙门正式允租广州湾给法国开始，广州湾的地位事实上已在发生转变，只不过这种转变是模糊不定的，影响着广州湾海关管理及其与其他口岸之间的贸易往来。 作为德、俄、英、法列强在中国的特殊利益地带，租借地涉及复杂的国际关系，如何管理货物在租借地的进出口是一个敏感而棘手的问题。因此，胶州湾、旅大、威海卫、广州湾、新界等五个租借地产生之日起，总税务司赫德(Robert Hart)便对其予以格外关注，并谨慎地考虑征收来往船只之税钞。 至1898年4月时，清政府已分别与德、俄签订《胶澳租界条约》《旅大租地条约》，并答应法国租借广州湾、英国租借威海卫和新界的要求。因此，这几个地区的地位和性质实际上已发生改变，不少舆论也指出了这一点。然而，总理衙门与各国驻华使馆对此均仍“保持缄默”，这让各关税务司在处理涉及租借地的商贸问题时无所适从。为此，赫德拟定灵活的行事准则，并于4月29日发出通令：“在另有命令之前，对去往及来自上述各地(指各租借地，引者注)之船只暂按来往于通商口岸之船只对待”，而且“此际应坚持按现行指令办事，又务须避免触及敏感之处或无事生非或纠缠于琐事”，“适时保持沉默”。赫德强调，这是“为防止失误及避免采取似是而非之行动导致之麻烦”以及“为自身利益与安全”而做出的考虑。③ 但是，租借地与通商口岸毕竟性质不同，按通商口岸办法来征税只是权宜之计。五个租借地的租借谈判进度又不一致，胶州湾、旅大、威海卫和新界的租借条约均已于1898年完成签订手续，因而确立了相应的法律地位。而在广州湾的租借谈判中，由于在边界范围上的分歧，中法双方直到1899年11月16日才签订《广州湾租界条约》。因此，在条约签订前，广州湾的法律地位实际上处于待定状态，各口岸与广州湾的通商往来该如何管理，是个亟须解决的难题。 乐观的是，此时中国海关已在胶州湾和旅大实施了暂行方案，可资借鉴。该方案规定：“洋船前往不列通商口岸之胶州、旅顺等处，应暂照往通商口岸办理，惟复出口运往之洋货，原征税之口应给存票。”④据此，法国驻海口领事向琼海关提出，广州湾与胶州湾性质无异，因此在琼海关已完税之货物复出口运往广州湾，应采取与胶州湾相同的办法处理。接到琼海关的汇报后，赫德表示很难对此做出答复，因为广州湾是否已租给法国，“尚未奉有明文”，不敢擅做主张。1899年2月3日，赫德请示总理衙门：“所有通商各口新关与该处(指广州湾，引者注)来往一切事宜，应否与往胶州、旅顺等处一律办理?”⑤2月6日，总理衙门札复称，广州湾已租给法国，但界址尚未勘定，至于“应否仿照胶澳等处办法”，则让赫德“酌核具复，再行办理”。⑥随后，中国海关便仿照胶州湾、旅大暂行办法来管理各通商口岸与广州湾之间的贸易往来。这一办法也在1899年11月16日签订的《广州湾租界条约》中得到部分确认：“中国商轮船只在新租界湾内，如在中国通商各口，一律优待办理。”⑦ 法国接管广州湾后，为弥补这块租借地面积狭窄的缺陷，效仿英国统治香港和德国租借地胶州湾的做法，将之开辟为自由贸易港，旨在吸引两广内陆和西江流域以及海外的商品，使广州湾成为远东地区重要的仓储基地之一。⑧在此制度下，“所有货物由洋埠运入广州湾，或由广州湾运往外国者，向不完纳中国税饷。惟由中国地方运往广州湾，或由广州湾运往中国地方之货，照例均应征税”。⑨但实际上，清政府未在该租借地内设立海关机构，又加上广州湾边界线漫长且缺乏自然边界，这一方面使得广州湾的转口贸易很快就繁盛起来，另一方面也为广州湾的走私大开方便之门，使之变成向周边省份走私的中心。 为了提高租借地的吸引力，从1900年起，广州湾法当局着手建设一些重要的公共基础设施，包括修建有利于航运的硇洲灯塔、白雅特城栈桥式码头以及沙湾码头等。⑩这些措施的出台，吸引了中、法、葡等国商人前来经营广州湾至各商埠的航运业，使广州湾的贸易实现了增长。据统计，1901年已有208艘汽船入港停泊，1902年有186艘，1903年则增加至272艘。截至1906年，与广州湾有定期航线或者经常往来的港口有香港、广州、新加坡、雷州、海口、北海、黄坡和海防，主要进口商品包括火柴、棉布、面料、帆布、棉纱、中药、鸦片、面粉、煤油与葡萄酒。(11)值得指出的是，早在1900年就已有两家法国航运公司在广州湾建立了航线，一条为孖地—阿迪巴公司(Société Marty et d'Abbadie)下属子公司东京航运公司(Compagnie de Navigation Tonkinoise)开通的海防—白雅特城津贴航线，中途停靠北海、香港、海口，每年获得法国政府近16万法郎的补贴，主要条件是应允为法国海军运送往来人员与货物；另一条则为斯居勒弗尔公司(M.L.Sculfort)开通的白雅特城—香港航线。(12)1901年，法国勒麦尔公司(Société Lemaire & Cie)也进入租借地的海运市场，开通广州至广州湾的航线，中途停靠澳门。(13)
