边疆整合视阈下民国初年热河的政区改制

      [中图分类号]K928 [文献标识码]A [文章编号]1000-5205(2022)02-0108-09

      一 引言

      民国初年热河、察哈尔、绥远的政区改制在近代中国政区发展中有重要意义，但相关研究仍属薄弱。热察绥三区的改制过程，笔者认为以热河最为重要。首先，自清代以来，蒙疆以东部热河地区农业化最深，府州县制度的推行也较察哈尔、绥远地区彻底。其次，热河改制推行者为热河都统熊希龄，后升任袁世凯政府国务总理，他的经历应对三个特别行政区的设立起到了关键性作用。故本文拟以热河地区为范畴，探讨民国初年内蒙古改制的背景、袁世凯政府设立特别区之过程，以及民国初年内蒙古改制在边疆政区沿革史上的意义。

      二 民国初年热河改制之背景

      热河在清朝初年原属蒙疆，但因清帝北巡需求在此相继设立木兰围场与避暑山庄，并派驻八旗官弁。后随着内地移民大量进入，热河从游牧地区逐渐转为农耕、游牧交错地区。为适应这种变化，清廷采取二元统治——将府州县制推广至当地，管理汉族移民，隶属直隶省，而以旧有盟旗制度管理蒙古族。后由于行政效率不佳以及蒙旗下层生计问题，清政府借鉴察哈尔、乌鲁木齐的管理经验，于嘉庆十五年(1810)将原有热河八旗驻防改设为军府，热河副都统升为都统直接管辖热河一地的旗、民或蒙、民案件，集行政、军事、司法权于一身(见图1)。①

      热河都统的出现反映出直隶总督对当地的控制力有所下降。至道光七年(1827)闰五月，因热河当地吏治废弛，直隶总督那彦成进一步放弃对热河地区的全部管辖权(包含人事、司法、财政与建置权)，希望事权统一，改善当地吏治。至清末，热河地区保持着二元化管理制度，但就行政层级而言，已近似一元化管理，直隶总督仅具有形式上的管辖。②而热河都统的管辖范围，已悄悄成为一个隐形政区。

      

      图1 清代热河军府行政架构

      晚清时期，一系列的边疆危机促使边疆大员向清廷要求解除蒙疆的封禁政策，希望抵御外来威胁并开辟利源。日俄战争后，热河、察哈尔、绥远改制设省的呼声日益强烈，这其中以热河都统廷杰、察哈尔都统诚勋、绥远城将军贻谷等三人的态度最为积极。清廷最终采取贻谷的建议，决定设立热河、察哈尔、绥远三省。但直至清朝灭亡，设省的计划未能实现。③辛亥革命后，热河地区除面临蒙疆危机外，当地会党、匪乱也层出不穷。旗人伯胜设立忠义会与凤凰教，招揽当地旗籍官兵，企图拥戴当地王公独立，并欲迎来隆裕太后以恢复大清，该众后被热河都统昆源率领的军队剿退。④蒙疆危机对袁世凯政府产生极大压力，热河设省议题也再度受到重视，这又以熊希龄的《热河改建行省议案》最为重要。

      熊希龄于1913年7月至12月担任热河都统，在他主政期间热河防务空虚，且适逢外蒙军队来犯。他立即商借军火，借款购买枪械，才暂时稳住局势。⑤在主持防务的同时，他发现热河官制已不合时宜，必须改革。同年4月，熊希龄向国会提出《热河改建行省议案》，强调热河应该改制为省，这份议案使袁世凯政府对于内蒙古的治理态度产生一定影响。以下就该议案之“设省理由”“设省相关配套措施”等分别论述。

      (一)设省理由

      熊希龄强调治理热河必须先从改建行省入手。他认为热河设省的必要性有下列几点：其一，库伦事变，牵动蒙疆局势，热河首当其冲。若不将热河改设为行省，会加重蒙疆危机。其二，热河面积已大于内地部分行省，人口亦不少，完全有设省资格。其三，清朝设立热河都统本在管理当地八旗旗务，后因热河离直隶遥远，直隶总督无暇顾及，使热河都统渐有军政、民政与财政之实权。但热河都统又隶属直隶总督，两者权责不清，往往互相推诿。若改设行省，可使热河都统负完全责任。其四，熊希龄认为袁世凯政府继承清朝治理心态，偏重行省，忽略边疆，使任官当地者视为流放左迁，导致吏治不佳。其五，热河人民过去苦于在省议会之无势力以及直隶官员漠视，后卓索图盟、昭乌达盟两盟各旗在京王公及议员等更联电请求建省，故热河设省实符合民意。其六，热河在汉、金时即为一行政区域，在历史上早有先例。⑥熊希龄所陈理由反映了清末民初热河改制上的所有问题，其中最值得注意的是在文中他特别提到昭、卓两盟王公支持热河改为行省，可见当时亦有蒙人支持设省，并非全然充满疑惧。

      (二)设省相关配套措施

      既然设省理由充分，改制后相关配套措施也是重要问题。为此熊希龄提出几点计划：第一，首重交通。他建议筹建京新铁路(北京至吉林省新城县)，可以连接原有新线，南起广东，北达吉林、黑龙江二省松花江畔。热河得以借此铁路发展，成为重镇。第二，添划海岸。熊希龄建议将辽西走廊划归热河，如此使热河有出海口，且奉天商务亦免受大连影响，可同享利益。第三，规划区域。熊希龄建议热河南境宜以长城为断，西南至独石口边墙，东南尽山海关而止，东则包括奉天辽海西岸直抵柳条边，与奉天分界。东北则与奉天洮南各县及哲里木盟未设治各旗地接壤。北境则有内兴安山脉，有险可守。热河西境仍宜以现有之丰宁、隆化围场等旧境与多伦、独石各县毗连为界。第四，酌定省会。熊希龄认为承德位置不佳，过去全凭借清帝巡幸才成为行政中心。而赤峰为蒙疆往来要道，街市繁盛，位置适中，作省会最为合适。第五，统一官制。熊希龄认为热河现行特定官制乃属过渡暂行，若改行省一切官职于行政上可去除无数阻力。第六，整顿蒙务。熊希龄认为原有盟旗制度紊乱已久，设省改制使蒙古族与汉人尽同等义务，才是五族共和之真意。第七，添设县治。熊希龄认为热河疆域过于辽阔，交通不易，建设迟缓，必须改省并添设县治，才能加速当地发展。第八，整理财政。热河税收不足自给，需靠直隶省协饷。但熊希龄认为若将官办食盐运销、整顿货税、蒙地重新清丈推广放荒，并开采矿产，岁入应相当可观。至于地方税收入，征收地亩附加税，亦足供地方开销。第九，设省名称。熊希龄认为热河虽是清代所定名称，但已是民众习惯之地名，故主张仍称“热河省”。