[中图分类号]K252 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2022)05-0118-13 宣统二年(1910)的弹劾军机案是资政院第一次常年会召开期间通过的重要议案。立宪派议员就传统行政中枢军机处的责任问题展开质问、弹劾，轰动朝野，冲击了清王朝的政治秩序，并影响了清廷立宪进程与宣统政局走向。既往研究对弹劾军机案的发生、发展过程做了较详细梳理，使得该事件的基本脉络得以明晰；①也有学者尝试从法学的视角分析弹劾案的意义与不足。②惜既往研究多以资政院议员为中心，对清廷方面关注较少；且相关研究多侧重探讨弹劾案本身，较少关注该事件与当时政坛焦点议题及前后重要立宪事件之间的联系。③清王朝的行政中枢由军机处改为责任内阁是预备立宪的核心议题之一，弹劾军机风潮始终与这一议题密切相关，其间朝野不同政治势力的互动纠葛直接牵动着立宪进程与政局走向。本文拟将弹劾军机风潮置于清廷中枢改制的进程中，考察朝野各派势力在弹劾风潮前后围绕中枢改制展开的政治博弈与互动，就该事件对清廷立宪及宣统政局的影响做进一步探讨，以期裨益于对清季政情的认识。 一、救时之策：改军机处为责任内阁的议起与推进 弹劾军机风潮的焦点是责任内阁成立之前军机大臣的行政责任问题，因此首先须阐明清末立宪时期中枢改制议题的发生、发展历程。清代自雍正以降，军机处成为实际的行政中枢，有“政府”“枢府”之称，“世谓大学士非兼军机处，不得为真宰相”。④但就官制而言，军机处与各部院并无辖属关系，军机大臣系临时性兼差，无权直接向各部院发号施令，实质上是皇帝从“重臣”中简拔“近臣”组成的顾问班子。此种制度设计在确保君主“乾纲独断”前提下又不失近臣辅弼，适应了君主加强专制皇权的需要，清末时人注意到“自设军机处，名臣贤相不胜指屈，类皆小心敬慎，奉公守法，其弊不过有庸臣，断不至有权臣”。⑤ 光绪三十二年(1906)七月，清廷宣布预备立宪，改君主专制政体为君主立宪政体，并决定先从厘定官制入手办理。当预备立宪伊始，清廷即注意到立宪各国的行政中枢实行责任内阁制：君主任命首相，首相组织内阁，一切政令悉由内阁议定施行，全体阁臣共同负担行政责任，“一则使之忠于职任，无敢诿卸以误国；一则虽有缺失，有阁臣任之，则天下不敢致怨于君主”。中国的军机处，“虽有类各国之内阁，然对于上，则仅备顾问，对于下，则未受责成”。⑥这与“宫府分治”“行政统一”“权责分明”等立宪原则相悖，于是要不要改军机处为责任内阁以及何时改、怎样改便成为清廷立宪不可回避的议题。 丙午官制改革期间，袁世凯提议改军机处为责任内阁，同时也暴露了其揽权野心，慈禧太后以军机处“近接内廷，每日入值承旨办事较为速密，相承至今尚无流弊”为由未予采纳。⑦虽然此次责任内阁动议被否决，实际上以军机处为班底组建责任内阁的进程却已悄然开启。丙午官制改革后军机大臣一般不再兼部院尚侍，由兼差转变为实缺，时人认为：“军机处为一国政治总汇之地，虽至今尚仍其名，而已不令兼别职，且各部大臣均兼充参预政务大臣，实隐寓外国大臣同负责任之意，即以为异日责任内阁之基础。”⑧光绪三十三年七月，清廷将会议政务处归入内阁，“所有军机大臣、大学士、参预政务大臣会议事宜着由内阁办理”，⑨向统一行政更进一步，“衡之各国中央合议之制，已有初基”。⑩既然已确定立宪，组建责任内阁便是应有之义，无可回避。为此，暂署黑龙江巡抚程德全上折力劝两宫及早明定责任内阁事宜，声称：“政府必负责任以合立宪制度……此事为立宪最要关键。”(11)然而，清廷最高统治者仍虚与委蛇。光绪三十四年八月，清廷颁布了逐年筹备立宪事宜清单，明确了清王朝政治体制改革的具体时间表，但对中枢行政体制改革的关键——组建责任内阁闭口不谈，仅以“新定内外官制”概之。(12)载沣摄政后继续对军机处进行变革，他采纳御史赵炳麟的建议确定了军机大臣副署谕旨制度。在时人看来，此举与立宪国国务大臣副署制度用意相同，就是要明定军机大臣的行政责任，向责任内阁过渡。(13)赵炳麟在奏折中提及“令承旨者署具衔名，责有攸归，政本自能肃清，东西国副署之制亦同此意”，(14)但清廷却并未明确解释副署的用意，也没有将此举与责任内阁相关联，仅将其作为摄政王礼节之一颁布，名曰“规复乾隆旧制”。(15)宣统二年二月，宪政编查馆奏颁行政事务权限办法，提出“国家行政，同一之事务，必以同一之官府统之，统系既明，责任自专”，“行政之机关整理愈不容缓矣”，但该办法所附的行政纲目仍回避了责任内阁事宜。(16) 可见，从丙午官制改革到载沣摄政初期，军机处朝责任内阁方向改进实际已在悄然进行，时论已迫不及待地将军机处视作清王朝的责任内阁。(17)但清廷最高统治者在此期间对责任内阁仍讳莫如深，于公开政令中绝口不提，云贵总督李经羲认为：“责任内阁，其事至重，其才甚难，非朝廷所不愿为，实朝廷所必当慎。”(18)这一时期改军机处为责任内阁可谓清廷立宪中的一股“暗流”。 及至宣统二年，内外政情的变化推动这股“暗流”迅速发展为“潮流”。其表现在：一是清廷持续加强中央集权但中枢行政却日益涣散纷乱。中央集权是清廷立宪的一项重要举措，时人注意到，清廷“为统一财权而先从整理财政入手，为统一民政而将各省巡警道归于中央管辖，为统一兵权而创设军咨处、海军处，举中央集权之实明矣”。(19)虽然清廷持续将地方督抚的诸多权力收归中央，但中央没有责任内阁，军机处与各部院往往各行其是、权责不明，甚至自相矛盾、相互推诿；加之宣统年间掌握中央军政大权的诸亲贵各领一派，争权夺利，以致军政大权收至中央后不仅未能实现政令统一，反而更加权无专属、政出多门。(20)在这种情况下，清廷言立宪却不提责任内阁的做法引起各界强烈不满，时论批评：“宪政编查馆所定行政纲要，独于责任内阁一项缺如，吾不知是诚何心，天下岂有诸行政法皆备，而此行政最高机关之法犹可未备者?”(21)清廷加强中央集权更直接导致疆臣与枢臣、部臣关系日趋紧张。贵州巡抚庞鸿书抱怨：“内阁不成立，则诸事涣散，日言中央集权，仍系各持一是，内外隔阂。遇有重要问题，非相争执，即行推诿，顾此失彼，疆臣之困难不可胜言矣。”(22)清廷以举办宪政为由强力削弱了地方督抚权力，中央的军机处与各部院权力得到加强却迟迟不能按照宪政原则改设为责任内阁，如此“厚此薄彼”的做法自然引起地方督抚的不平与抗争。宣统二年五月，署理两广总督袁树勋上折提出中央集权不能仅仅单方面削弱督抚权力，“各国之中央集权也，则尚有最要之政策焉，曰政府负责，惟政府能负责任，故一切筹画支配，皆在政府，酌盈济虚，亦在政府”，因此，欲实行中央集权必先组织责任内阁。(23)云贵总督李经羲则上折指出由于朝廷迟迟不设责任内阁，已经导致“部与部争执，内与外争执”，“部臣疆臣，均得以事权不一，互相诿卸”，只有建立责任内阁才能使“内不至徒以畛域之政见为抵触之吹求，外不至违乎本省之所宜耗精力于应付”。(24)
