【中图分类号】F235.1 【文献标识码】A 【文章编号】1004-5937(2022)11-0158-04 行政事业单位财务管理与会计核算相互融合、相互衔接。2019年我国行政事业单位全面实施政府会计准则制度体系，行政事业单位财务制度体系应当推行同步改革。经过充分酝酿，2022年1月7日财政部发布修订后的《事业单位财务规则》(财政部令第108号)[1]，2022年4月28日财政部公布《行政单位财务规则(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)向社会公开征求意见。 “《行政单位财务规则(征求意见稿)》起草说明”详细列明了修订必要性、修订基本原则、修订过程、主要修订内容等。其中，主要修订内容包括强化厉行节约要求、体现预算管理改革最新要求、加强与会计法及政府会计准则制度协同、明确政府综合财务报告制度有关要求、衔接国有资产管理新规定、建立健全内部控制机制六个方面。为了进一步完善《行政单位财务规则》，笔者对该征求意见稿提出十条建议。 一、加强绩效评价结果应用 近年来，党中央、国务院高度重视全面预算绩效管理改革，提出“建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”的要求。为此，《行政单位财务规则》修订的重要方面是加强绩效管理，明确将“全面实施绩效管理”作为行政单位财务管理的主要任务之一，也将“绩效结果”作为预算编制的重要考虑因素，强调绩效结果应用。在具体条款规定方面，征求意见稿第十条规定，行政单位编制预算，应当综合考虑的因素之一是“有关绩效结果”；第十五条规定“行政单位应当全面实施预算绩效管理，加强绩效结果应用，提高财政资源使用效益”。 笔者认为，上述两条规定中“绩效结果”表述不够准确，可能引起误解，应当使用“绩效评价结果”表述更为准确。根据《预算法》第三十二条规定，各级预算编制应当参考“有关支出绩效评价结果”。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)强调“健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，加强绩效评价结果应用”，“健全激励约束机制，实现绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩”。财政部《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号)也强调“绩效评价结果应与预算安排、政策调整、改进管理实质性挂钩，体现奖优罚劣和激励相容导向，有效要安排、低效要压减、无效要问责”。这些法律政策制度中都强调“参考绩效评价结果”“绩效评价结果应用”“绩效评价结果挂钩”。 绩效结果不等同绩效评价结果。以最基础的项目支出绩效评价为例，根据《项目支出绩效评价管理办法》规定，财政和部门绩效评价指标应当全面反映项目决策、项目和资金管理、产出和效益。虽然项目支出绩效评价指标“突出结果导向”，但不只包括项目绩效结果，还包含项目决策和项目管理过程。项目实施期间绩效评价更加注重决策、过程和产出，项目实施期结束后绩效评价更加注重产出和效益。因此，项目绩效结果是绩效评价重要维度之一，但不是唯一维度。 建议将征求意见稿第十条、第十五条中“绩效结果”调整为“绩效评价结果”。 二、完善行政单位支出划分体系 我国预算管理一体化改革重要创新机制之一是以预算项目为基本单元，建立健全预算项目全生命周期管理机制，包括前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目终止五个阶段[2]。与之协调，征求意见稿第二十条第一款规定“行政单位应当将各项支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理”。但是征求意见稿第十九条关于行政单位支出定义中，依然沿用现行规则分类体系，划分为基本支出和项目支出。笔者认为，第十九条规定与第二十条第一款规定似乎存在冲突，并可能产生混淆。 建议进一步理清传统“基本支出与项目支出分类”与“全部实施项目全生命周期管理”之间的关系，在第二十条增加一款规定：“预算项目按照支出性质和用途分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目。人员类项目支出和运转类项目中的公用经费项目支出对应基本支出，其他运转类项目支出和特定目标类项目支出对应项目支出。”[2]或者，删除传统“基本支出与项目支出分类”规定。 三、从绩效管理角度实行行政单位成本核算 国务院关于批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》(国发〔2014〕63号)明确提出“加强政府成本核算”的要求。与之衔接，征求意见稿新增第二十四条规定“行政单位可以根据机构运转和完成工作任务的实际需要，实行成本核算”，具体核算方法可以“参照”执行《事业单位成本核算基本指引》(财会〔2019〕25号)。该基本指引强调“单位进行成本核算应当满足内部管理和外部管理的特定成本信息需求”，主要包括成本控制、公共服务或产品定价、绩效评价等。笔者认为，公共部门绩效管理改革提出政府成本信息的最直接需求，这是各国政府成本会计兴起与发展的最主要动因。 每一个组织运行都是将各种资源投入通过组织运作活动或作业转换成产出以满足社会需求，实现组织使命。因此，各国公共部门绩效管理都以“3E”为核心原则，分别衡量投入的经济性(Economy)、投入转换成产出的效率性(Efficiency)和产出的有效性(Effectiveness)[3]。从会计专业角度分析，新兴的政府成本会计比传统的政府支出会计更科学、更准确地衡量“投入”，奠定公共部门绩效管理的根基，否则，绩效3E中的两个“E”——经济性与效率性，都无法科学、准确地衡量。为此，公共部门绩效管理改革提出政府成本信息的最直接需求，这是政府成本核算的最直接动因。
