1917年7月，孙中山联合国民党稳健派、海军、国会议员南下广州，8月底，国会非常会议召开，随即组建护法军政府，至1918年5月军政府改组、孙中山辞职离粤，是为第一次护法运动。此次运动是孙中山第一次在广州建立政权，但仅持续八个月便以失败结束。其中，孙中山与桂系关系的变化是导致此次运动失败的重要原因之一。①在孙中山与桂系关系的问题上，既往研究较侧重于双方政治关系的探讨，对于其中的关键事件——如桂系阻挠军政府成立、桂系另筹组建西南各省联合会、孙中山炮击督军署、军政府改组等事件已有详细梳理，但是缺乏对双方在财政方面争夺和博弈的关注，而仅以“桂系在财政经费上限制军政府”这一宏观性描述带过，对具体史实未有细致考察。② 事实上，孙中山为筹集护法军费，与主政广东的桂系展开激烈的财权博弈并取得一定成果，尤其是在盐税、铁路收入与广东司法经费等三个方面。此三项是军政府这一时期除海外募捐外最主要的收入来源，占总收入比重近四成。另一方面，由于海军、国会、驻粤滇军的经费问题，孙中山的护法同盟逐渐被桂系分化、瓦解，并直接导致军政府改组案得到通过。可见，详加梳理孙中山与桂系在财政方面互动、博弈的史实，对于深入探讨双方关系以及重新检视第一次护法运动失败原因具有重要研究意义。 一、桂系主政下的广东财政与军政府财政机关的设立 桂系是以广西为统治基地，以广西籍军阀为主组成的军政集团。其首领陆荣廷(1859-1928)在护国战争发生后，以“反袁”名义进攻广东，驱逐龙济光势力，实际掌控了两广地区军政大权。桂系“视粤为征服地”，对广东施加各种捐税，“抽捐及于毫末”③，最受诟病的是公开招商承包征缴赌税。对此，邵元冲讽刺称：“自此而烟赌各禁，次第解除，桂系聚敛之行日著矣。”④内、外债方面，桂系主粤四年多时间，共计借款总额达1665万余元⑤，所有捐税、政府经营之产业、官产官地，“一一皆拱手押于外人”⑥。支出方面，军费激增使得财政入不敷出，1916年的军费支出1194万余元，1917年达到1265万余元，仅军费一项就有一百多万元的赤字，民生建设更无从谈起。⑦ 1917年6月20日，两广宣布“自主”后，陆荣廷更换亲信曾彦接任财政厅长，随后截留盐税，接收烟酒公卖局及清理官产处、广三铁路局等⑧，并且借口筹措护法防务经费，设立筹饷局，加增各种杂税附加税，承包赌税。据《大公报》载，“粤自宣布自主后，截留中央之款每月不下二百万，又增赌饷六百万”。⑨当这些收入仍然难以缓解桂系主政广东的财政压力时，其又计划抵押官产向中国银行借款，或者直接售卖官产，据粤海关情报档案记载： 7月31日，省府要员和中国银行谈判借款50万元，供地方紧急开支，以沿江政府码头及制革厂产业作抵押。 8月9日，据说在广州地区仍未出卖的官产之总值约有400万元，在市郊各行政区的财产总值约有348万元，财政厅长已造具一份详细的财产清单呈送给督军，由于军事上的急需，督军不久将发出指示，卖掉这些官产。⑩ 是时，广东政局除桂系之外，还有其他三派：一是驻粤滇军，其原为护国战争后期入粤的护国军队，共两个师一万余人，由张开儒、方声涛分任第三、第四师师长，并听命于滇系首领唐继尧，滇系战略重心在四川，于粤局处守势，但是因地方利益和驻军军饷等问题与桂系时有摩擦；二是陈炯明及旧日粤籍陆军，其意在“先得粤省地位，而后藉以经营中原，且一洗年来粤省屡为外人征服之耻，故以逐退外人为下手之起点，滇、桂系皆其目标也”(11)；三是退据琼州的龙济光部，其意在联络北洋政府重占广东，以及其他实力较小的军阀，例如亲近桂系、驻守广州河南岸的李福林，肇罗镇守使、之后继任广东省长的李耀汉，潮梅镇守使莫擎宇等势力。在前述各势力中，桂系军事实力最强，掌控广东军政大权，而各方利益相互交织，在护法运动进程中或分或合，为南北对峙的政治态势、孙中山联合海军与国会议员南下护法增添更为复杂的影响因素。 孙中山南下广州后，便积极组建政权，尤其是成立财政机关以筹集护法经费，其财政事务机构主要分为三个方面：一是军政府财政部，全面负责军政府的财政事务；二是大元帅府财政机关，即秘书处财政股和参军处会计科，主要负责协助孙中山处理财政事务以及管理大元帅府内财务事项；三是筹饷委员会，其并非属于军政府组织机构，而是沿袭中华革命党时期海内外筹款组织体系，在这一时期主要为军政府筹措资金、募集公债。 财政部是军政府最初设立的部门之一。国会非常会议选举的财政总长唐绍仪“以乡事纠纷，未允即行赴任”(12)，孙中山另行任命廖仲恺署理财政总长，邹鲁代理财政次长。1917年10月至1918年2月间，孙中山又陆续任命八人为财政委员、财政部员。财政部自成立至1918年5月军政府改组，未颁布具体的组织条例，但实际承担军政府财政事务的运行，如推行军事内国公债、交涉盐税、承汇款项、筹措及调拨军费等。
