人才是创新驱动的第一资源，创新驱动的实质是人才驱动。党的十九大报告强调，坚定实施人才强国战略，各级党委和政府历来高度重视人才工作，出台并实施了一系列重大政策方针，为实现社会主义现代化提供了人才支撑。近年来，自武汉打响“抢人大战”，百余座城市相继出台“人才新政”争夺优秀人才。2015-2018年，共有114个直辖市及地级市出台了3122份与人才相关的政策文件，其中地方规范性文件共1036份，地方工作文件共2086份①。区别于产业、科技政策，人才政策直接以人才为政策服务对象，针对其落户、住房、医疗、教育、创业等方面给予便捷或补助。利用文本分析法，对3122份人才政策文件进行分析，文件中热频词“创新”一词出现的频次均名列前10位。可见，“人才新政”与城市创新绩效具有密切关联。在此背景下，检验“人才新政”的实施成效具有至关重要的实践意义。 “人才新政”给人才流动带来了较大影响，受到大量学者的关注，学者们围绕“人才新政”存在的问题提供了不同维度的答案。有学者利用政策文本的分析方法，围绕人才新政的数量、覆盖对象、政策工具等方面进行词频统计，评估反馈了各地区人才政策的差异和共性（苏立宁和廖求宁，2019[1]；刘亚娜等，2019[2]；朱婧等，2019[3]；陈新明等，2020[4]），他们关注到了人才政策的不同特征，但对人才政策的贯彻力度、实施效果没有做出进一步研究。有学者在政策文本的基础上实证分析了住房政策对城市创新能力的影响（毛丰付等，2019）[5]，但存在将住房政策等同于人才政策的局限，忽视了生活配套、资金补贴、放开户籍等政策对城市创新绩效的推动作用。有学者对城市间“抢人大战”的合宜性和综合效应进行了理论与实证检验，使用广义分位数回归检验的方法有效评价了各地区人才集聚情况（孙文浩和张益丰，2019）[6]，但该文献只衡量了人才政策对于人才集聚的效应，对人才政策所使用的差异化政策工具的实施效果缺少进一步评价。综上，“人才新政”的实施效果如何，政策贯彻力度如何，能否实现政策初衷，学术界并没有给出系统的回答。 基于此，本研究拟整合信号理论、政府锦标赛理论、政策执行偏差等研究，将人才新政的发布、执行与城市创新绩效纳入到同一理论分析框架，剖析“人才新政”对城市创新绩效的影响机制。本文在过去的文献基础上做出以下贡献：一是对2015-2018年全国的“人才新政”进行了全面的梳理，在政策文本分析的基础上，将双重差分法应用到人才新政的实证分析中，评估了“人才新政”的实施成效。二是引入了人才新政执行偏差这一新的解释机制，细致阐释了人才新政执行偏差对“人才新政”与城市创新绩效关系的调节作用，并针对现有文献关于人才新政贯彻力度构念的有效测度存在的缺失，选取了发文部门、发文级别、数字化平台等多个维度的指标，实证考察了政策执行对“人才新政”提升城市创新绩效的调节效应，对于更好地发挥“人才新政”的创新绩效提供了新的思路。三是构建了可靠的识别策略，通过中介效应的结构方程模型检验了“人才新政”对城市创新绩效的影响路径。四是分析了不同政策工具对城市创新绩效的影响效果，为下一阶段优化“人才新政”提供决策依据。 二、背景介绍与研究假设 1.“抢人大战”的政策背景 自2015年以来，中西部地区的武汉、西安、成都等城市先行出台“人才新政”，掀起“抢人大战”的序幕。据统计，2015-2018年，全国共有114个城市出台了3122份标题以人才新政命名或内容以落户门槛、补贴、奖励、创业为核心要点的相关文件，如天津的“海河英才计划”、上海的“人才新政20条、30条”、成都的“人才新政12条”、长沙的“人才新政22条”等。为进一步分析这轮“抢人大战”人才新政的特征，本文对3122份政策文件进行了词频分析，去除“深化”“强化”“评价”“制度”“行业”等通用词汇，经词频和权重分析，发现此轮“人才新政”具有如下特征： （1）人才新政的实施目的明确。“创新”在3122份政策文本中属于高频词汇，其中上海市10份人才政策文件中，“创新”出现的频次达到38次，词频权重高达0.8247；江苏省9个城市发布的26份文件中，“创新”出现的频次达到了205次，词频权重高达0.834；浙江省5个城市发布的15份文件中，“创新”的频次达到87次，词频权重高达0.8251；安徽省6个城市发布的19份文件中，“创新”的频次达到249次，词频权重高达0.8881。人才新政与推动各地区创新具有密切关联，凸显了本文的研究意义。 （2）政策措施分级分类，强调公共服务配套。从人才新政的词频分析结果来看，政策举措主要为奖励型政策、保障型政策和发展型政策三大类型（孙锐和孙雨洁，2020）[7]。奖励型政策方面，“补贴”“资助”“奖励”“经费”“购房补贴”“租赁费”等词语出现的频率较高，是各级政府采取的重要举措；保障型政策方面，“居住证”“落户”“社会保障”“教育”“子女”等高频词汇反映了此类政策的导向；发展型政策方面，“职称”“创业”“知识产权”“孵化器”等词汇高频出现。 （3）人才界定存在差异。在吸引和集聚人才方面，东部地区更强调高层次人才。在长三角地区各城市的政策文本中，“高层次人才”“高技能人才”“外籍高层次人才”“外国专家”“拔尖人才”等属于高频词汇；而在中西部地区的政策文本中，“落户”“本科”“应届生”等属于高频词汇，反映该地区更强调基础型人才。 2.假设提出 （1）人才新政的发布与城市创新绩效。人才政策是政府为了实现区域人才集聚和提升区域创新能力的有力工具之一（刘轩，2018[8]；刘春林和田玲，2021[9]）。首先，政府通过搭建创新平台、优化政府职能、提高人才服务效率等方面的举措，提高区域内的人才规模、层次和质量，为城市创新奠定良好的要素基础，增强区域创新系统运行的效率。有学者检验了科技人才政策与创新绩效之间的正向关联（刘轩，2018[8]；朱媛媛和罗鄂湘，2015[10]）。其次，从信号理论来看，城市发布人才新政，通过政府背书提高城市的创新创业氛围，并借以媒体宣传报道，提升城市品牌形象，为资源要素尤其是人力资源要素的集聚和虹吸效应奠定了基础（李政和杨思莹，2019）[11]。
