DOI：10.13734/j.cnki.1000-5315.2022.02.019 1920年2月10日，在第二届国会(即“安福国会”)第二期临时会闭会式上，国务总理靳云鹏极力赞颂其议决“民国八年度预算案”的功绩，称：“(国会)开会以来，竟能于最短期间内，将八年度预算案完全成立，诸君子之尽心职务，无负国民委托，尤为吾邦士庶所交相倾佩而衔戢靡忘者。”①议决国家预算案是国会监督政府财政的基本权责，何以安福国会议决一个年度预算案在当时得到如此高的评价，以至后世学者对此也多持肯定态度?②这实际与整个北洋时期议会审议预算案的困难及其演变密切相关。鉴于学界相关研究极为寥落，本文欲通过详细梳理北洋时期历届议会督促并审议政府预算案的情况，明晰此过程中议会遭遇的具体困难及其所做的调整，思考议会监督政府财政的方式与权限等问题。 一 议会积极督促政府交议预算案 议决政府预算决算案、监督政府财政，是代议制政体下立法机关的主要权责之一。北洋时期历届议会，临时参议院、第一届国会及安福国会，在各个会期内都曾积极督促政府编订并交议预算案。 临时参议院从南京迁往北京复会后，1912年5月11日咨请政府提交正式预算，随即又于6月13日提出，“纵令政府不能即办正式之预算决算，亦将京中各机关每月用款随时提出概算书及简略之决算书”③。因为每月概算缺乏法律根据，参议院又于7月中旬声明不承认按月概算，请政府提出完整正式的临时预算案④。可以看出，参议院的主张几乎一月一变，摇摆不定。而最后提出的临时预算办法，还存在起讫日期与会期匹配的问题。 预算案的起讫日期，照例应以会计年度为准。在民初会计年度未定时，参议院为在会期内履行监督职权，欲以议会会期为政府预算起讫标准。但参议院会期本以正式国会成立为止，直至7月国会召开尚无确期，因此参议院在要求政府提交临时预算时并未明确起讫日期。政府依照《临时约法》所定10个月内组织国会的要求，拟参议院会期至1912年12月底止，将临时预算案起讫时间定为9月至12月4个月⑤。但是，国会并未在年底召开，且会期依旧未定，1913年1月1日之后的政府预算仍须参议院负责。而《会计法草案》规定的政府会计年度为“七月一日制”，即“以每年七月初一日开始，次年六月三十日终止”为一个会计年度⑥。因此，1912年12月底，议员就咨催政府临时预算案起讫时间发生长久争执，参议院陷入是谨守参议院权限以会期为准，还是以政府会计年度为准的两难境地⑦。尽管参议院最终议决督催政府“赶速编成二年正月一日起至六月底止之预算提交院议”⑧，但因正式国会于1913年4月即将成立，此以会计年度为准的决定显然不可避免地违背了《临时约法》所定参议院权责，足见临时参议院在督促预算案时于会期与会计年度之间的纠结。 第一届国会于1913年4月8日召开，因会计年度将届，其开会后多次督催政府交议预算案，并质问政府何以延滞⑨。至7月初新的会计年度开始后，议员黄懋鑫等提出弹劾国务总理财政总长案中，将政府未能及时提交“民国二年度预算”列为第一条罪状⑩。8月8日，众议院又催请政府即刻将预算案交院审议(11)。不久，第一届国会被迫停会并解散。直至1916年8月1日，第一届国会第二期常会方始重开。随后在9月11日众议院会议上，议员钟才宏等提出请“赶造民国四年度岁入岁出报告书”“五年度岁入岁出预算书”以及“六年度预算从缓”的建议案(12)。11月18日，众议院议员邹鲁等提出咨催政府于本月内交议预算决算的建议案(13)。但第一届国会仍面临着会期与会计年度配合的难题。 国会督催政府预算案时，尤其强调会计年度将届以及国会会期紧张，政府延宕会使审议时间有限，只能草草了事、敷衍塞责。第一届国会第二期常会在1916年8月开始，按照会期4个月的规定，至1916年底即将闭会，鉴于宪法及预算等问题均未有进展，决定会期延长至第三期常会开始之前一日(14)。但是，关键问题是第三期常会的开会日期亦未确定，而且两院就此还发生了较大争论。先是众议院议决暂定1917年8月1日为第三期常会开会期(15)，但此议案在1917年3月29日参议院会讨论时引起颇多争论。有议员认为国会会期必须与会计年度配合，议会开会期只有1913年4月8日和1916年8月1日两个先例，为配合“七月一日制”会计年度，应以4月8日为常会会期；亦有议员以从速议决宪法为原则，认为应以8月1日为宜。由于双方各执己见，最终原案仅以1票优势议决通过(16)。但政府方面认为此会期与会计年度不符，若以8月1日为第三期常会开会日期，则预算案必在会计年度开始后议决，必致财政纷乱，咨请国会“覆议”(17)。国会方面并未采纳政府方面的意见。 与之相较，安福国会在处理会期和会计年度问题时则较为灵活。安福国会于1918年8月12日成立，第一期常会结束后，即主动以会期配合会计年度，议定1919年3月1日为第二期常会开会时间(18)。第二期常会开会后，即多次督促政府于会计年度开始前交议预算案。此外，安福国会在催促时也多有考虑政府方面的情况。如在第一期常会催促“七年度决算”及“八年度预算”时，有议员就强调决算时期尚未结束，政府恐不能办到，故延长了议案提交时间(19)。
