[中图分类号]K25 [文献标识码]A [文章编号]0583-0214(2022)03-0059-12 预算在抽象意义上是一种经费管理方式，即对收支予以事先规划并参照预估数字来进行开支。预算用于政府财政管理即为政府预算——由政府机关在一个财政周期(一般是一年)开始前，对下一财政周期的收支进行预估，将预估数编订成册，经一定的审议程序，这些表册便成为预算。在下一财政周期内，该机关的财政行为即应以预算为标准。预算制度是现代财政的核心组成部分，被视为规范财政收支的关键环节、了解政府施政的主要依据及民意机关约束行政权的重要渠道。在近代中国财政转型过程中，政府预算制度的建立被认为是“财政制度现代化的起点和核心内容”①。光绪初年，西式预算被介绍到中国。在清末新政开始后，关于预算制度的译介迅速增多，官方与民间对预算的重要性有了越来越清晰的认识，将其视为实行立宪、挽救财政的关键一环。清廷于宣统二年(1910年)完成了宣统三年各省预算的编订，宣统三年又着手编制宣统四年全国预算，但因辛亥革命的爆发而未能完成②。民国成立后，预算仍被视作“立宪国第一要政”③、“财政之枢纽”④。在制度设计层面，北洋政府于清末预算的基础上，对其编制与执行程序有了更系统的规定。然而在现实的财政运作中，预算的编制与执行仍面临重重困难，未能起到应有作用。 学界在考察民国前期的财政制度与政府收支结构时常会用到北洋政府时期预算，但对该时期预算本身的研究尚非深入。民国时期关于北洋政府预算的讨论为数不少，但多为对预算编制情况的简单梳理或对预算制度的介绍评论。当代学者对北洋政府预算的专门性研究数量有限。一些研究者从财政学、法学的角度来讨论北洋政府预算，较关注预算在会计制度近代化方面的意义及其与宪法、国会的关系，很少把预算置于当时的政治与财政环境中进行考察⑤。从历史学角度研究近代预算的论著数量更少，学界虽对清末预算编制有详细讨论，惜未延至民国⑥；有的虽讨论了1919年度预算的颁布过程，然集中于国会审议，未涉及其他方面⑦。此外，各类近代财政通史亦常会提到北洋政府时期预算，但多是对预算制度的简单概述。到目前为止，我们对此仍只有一些笼统印象：北洋政府时期预算在制度设计上比清末预算更成体系，但因民国前期政治与财政状况极为混乱，预算的编制与执行问题重重。至于这一时期预算到底怎样编制?其在财政运作中实际扮演何种角色?我们其实了解有限。有鉴于此，笔者即以北洋政府时期预算为本文考察对象，限于篇幅，此处将只讨论北洋政府的国家预算，不会专门涉及这一时期的特别预算和省、县地方预算。在北洋政府时期，以国家财政一般性收支为范围、由中央政府主持编制、国家立法机关进行审议的预算称为“国家预算”。这是当时最重要的预算，包含了全国大部分重要的收支项目，是中央政府规范中央各部门及各省区财政的主要手段之一。相关论著在谈到这一时期的预算时，大多即指此种预算。本文所要研究的便是北洋政府时期国家预算的编制情况及其在财政中的实际作用，这可使我们较完整地认识民国前期的预算体制，深化对北洋政府财政运作机制的理解，并有助于北洋财政的研究者更恰当地使用预算数据。 一 国家预算的编制流程 北洋政府时期的国家预算继承清末预算，大体延续了清末预算(特别是宣统四年预算)的基本形制与编制方式。国家预算的实体体现是一组载有国家财政收支数字的表册，其中最核心的是用以展示国家财政总体收支状况的国家岁入岁出预算总表。该表按经常岁入、临时岁入、经常岁出、临时岁出四部分汇总各项收支数字。收入端依收入种类列示，支出端按经费主管部门列示。各项数字均精确到个位，单位统一为元(银元)。除总表外，还有关于岁入、岁出及各省区收支的一系列分册，以对各部分预算数字进行更详细的说明。 国家预算应按会计年度进行编制。清末编制预算时以旧历正月初一到十二月底为一会计年度。民国成立后，在1912年下半年，临时参议院拟定以公历7月1日到次年6月30日为一会计年度⑧。此后，北洋当局大都采用这种7月制，只是在1915年4月到1916年上半年，袁世凯当局曾一度将会计年度调整为历年制(公历1月到12月)⑨。袁死后，会计年度又很快改回7月制。正常情况下，中央政府每年度都应编制一部国家预算，作为年度内相关经费的支出标准。但后文中会看到，在不少年度，北洋政府的国家预算并未编成，编成的预算中也有一些因种种原因未能包含整个年度。 清末的预算编制系仿效日本，由财政主管部门代表政府主持编制事宜。财政当局负责汇编各部门概算(汇编概算是预算编制过程中的一个阶段，各部门提交的收支数在国务院审定前一般称概算数)，并有权对各项收支数字进行核定。北洋政府延续了此一做法，由财政部主持预算编制。具体来说，北洋政府时期国家预算是由中央政府下令编制，如1913年10月，财政部拟定简章，规定编制1914年度预算的基本步骤、完成期限、表册填写方式和概算数字的依据标准，经国务院审定，通行各机关各省区办理，并同时下发各项表册模板⑩。正常情况下，在年度开始前的半年到一年，中央政府即应有此规划，才可保证年度开始前能完成预算。但由于北洋政府政潮不断，正常行政常被打乱，预算编制往往迟迟不能开启，有些年份甚至不了了之。 在中央政府下令后，中央各部门、各省区便开始着手编制概算。在各省，民政长官会令省属各机关、各县知事按要求填写经手征收的各项国家税(不包括关税、盐税)及所需行政经费，编制概算报告分册。各机关、各县填写完成后，将国家收入部分送省财政厅(1914年秋以前为财政司)复核，国家支出部分按经费类别分送省署各负责机关审定。之后由省公署讨论确定各项收支总数，交财政厅汇总编成全省国家岁入岁出概算书，再分咨中央各机关：岁入概算按收入类别分送财政部各司处，岁出概算按经费所属分送中央主管各部，同时需将全份岁入岁出概算送财政部。各特别行政区的概算编制流程类似，只是官署名称有所不同。关税和盐税分别由各地海关及盐务部门编制概算，直接送中央税务处和盐务署审核。中央各衙署也需编制本机关收支概算，收入部分送财政部，支出部分送主管部门。偿付各项公债所需的经费数额则由财政部公债司统计汇总后送财政部。
