DOI:10.19832/j.cnki.0559-8095.2021.0064 1937年2月10日，富兰克林·罗斯福总统向美国国会提交了《大平原的未来》①(The Future of the Great Plains)这一区域规划文件，提出了大平原的社会经济发展规划和远景目标。当时，位于美国中西部的大平原地区②深陷生态与社会困境，社会局势动荡不安。当悲观情绪在大平原乃至全国弥漫之际，《大平原的未来》区域规划的出台给当地困苦的人民带来了希望。尽管如此，这份政府规划在当时及后来却不断招致批评，其价值到目前还远未为学界所认识。迄今为止，美国学界对《大平原的未来》的研究还不充分。经济学家斯塔奇(Elmer Starch)指出，该规划过于强调通过国家干预控制生产；不应以极端干旱的1930年代做参照来限制土地利用方式，大平原要通过科学管理“灵活生产”，多发展粮食种植。③地理学者吉尔伯特·怀特(Gilbert F.White)曾参与《大平原的未来》的起草工作，在时隔约50年后他提到，《大平原的未来》对当地困境及其出路的分析判断总体是准确的，但“它对技术发展的估计不足，而又高估了人们调整土地利用方式的变革意愿”。④尽管有关美国大平原或者西部农业发展的一些著述偶尔会提及《大平原的未来》，但往往持批评态度。环境史学家唐纳德·沃斯特(Donald Worster)认为，这一文件缺乏“创新精神”，勉强可以看到“新资源保护思想”的“影子”。⑤农业史专家洛维特(Richard Lowitt)认为：美国国会并没有“充分响应”《大平原的未来》这一灾区恢复与重建指南，“很多政策建议并没有转化为法律，只有一部分建议在非常有限的联邦资助下被政府机构落实”。⑥农业史学者杰斯·吉尔伯特(Jess Gilbert)认为，《大平原的未来》明确提出的许多建议，“只有少数得到了实施”。⑦总的来看，学界对《大平原的未来》这一规划及其落实持批评态度。在笔者看来，这份规划固然存在诸多不足，其落实也未必尽如人意，但它是体现美国农地利用政策在1930年代发生转折的纲领性文件，其意义不容小觑。本文拟对该规划的出台背景、主要内容、落实情况加以初步探讨。 一、出台背景：穷则变 《大平原的未来》是1930年代中期美国政府出台的区域发展规划之一，是在大平原深陷困境、“新政”改革浪潮激荡之际，在罗斯福总统和有关部门的大力推动下出台的灾区重建与振兴规划。 (一)深陷困境的大平原 1930年代，大平原成为美国受灾最为严重的地区。大平原位于美国中西部，气候干旱，同时又是美国的重要牧区和粮食主产区。从1931年开始，大平原连续数年遭遇罕见的严重干旱，不少地方的降雨量较1930年减少了50％甚至75％。⑧土地大面积沙化，沙尘暴天气频繁出现。根据俄克拉荷马农技学院的气象统计，在1933-1937年间，学院所在的古德韦尔城每年出现的沙尘暴天气平均超过70次，1937年甚至达到了134次。⑨ 由于严重的土壤侵蚀，大平原深陷经济困境，成为1930年代全美最贫困的地区。土壤侵蚀导致表土中的丰富有机质和养分大量流失，农业生产的基础受到破坏。农民收入锐减，土地价值也出现了明显下降。比如，堪萨斯州西南部哈斯克尔县的小麦总产量，如果以1930年为基数，则1932年不到1930年的20％，1933年为1930年的5.2％，1934年为23％，1935年为11％。农业生产的断崖式下跌可见一斑。该县农业总收入也出现了惊人下降。同样以1930年为基数，1932年的农业收入仅为1930年的23.4％，减少了七成以上，而在1933-1937年间，农业收入虽然略有回升，但即使收入最好的1935年，也不到1930年的四成。⑩农业收入的骤减导致土地价格的普遍下降。堪萨斯州西南部哈斯克尔县每英亩土地的价格，1930年为38美元，1935年和1940年分别为23美元和18美元，较1930年分别下降了39.5％和52.6％。(11)由于土地沙化和收入锐减，大平原地区贫困人口增加，大量农场破产。1933年，抵押农场丧失赎回权的比例，全国平均为38.9‰，而大平原地区为44.2‰，在南达科他州达到78.0‰，在北达科他州为63.3‰。由于普遍深陷贫困，大平原接受联邦救济的农民比例也远远超过全国平均水平。从1933-1934财政年度到1934-1935财政年度，全国领取救济的人口占总人口的比例，从11.3％增加到15.3％，增幅为4％。在同一时期，大平原领取救济人口的增幅，在新墨西哥州为19.2％，在南达科他州为17.6％，在俄克拉荷马州为11.3％，在北达科他州为10.9％。在1934年和1935年，该区域接受的联邦抗旱贷款占全国总额度的80％，在1936年更是达到了88％。(12)《达拉斯农业新闻》对此揶揄道：“大平原曾经是鹿、野牛和羚羊的家园，现在则变成了尘暴和公共工程振兴局的家乡。”(13)
