随着19世纪英国工业化和城市化的发展，人们的居住环境日益拥挤，工业污染不断滋生，各类疾病传播肆虐，卫生状况不断恶化。因此，19世纪中后期虽然是学界公认的英国社会繁荣鼎盛的“维多利亚时代”，但平民大众却面临着工业化城市化转型时期的生存挑战，尤为让人关注的就是公共卫生，其恶劣程度已经使当时民众陷入到“濒临死亡的绝境中”①。这样来看，虽然1837年维多利亚女王登基时英国社会较为富裕，但其实已受“可怕”与“破坏稳定”的社会问题困扰，主要表现就是当时“几乎没有或根本没有试图规范公共卫生”②。此种社会背景下，做好公共卫生管理就成为当时英国政府必须重视的事务，而要想科学高效管理，就必须深入调查了解卫生领域的具体问题，构建系统化的卫生检查制度。 从19世纪中后期开始一直到1914年一战爆发前，英国都是世界上实力最为强劲的国家，被称为“大英帝国”，幅员极其广阔，“覆盖了地球陆地面积的四分之一”③。英国公共卫生管理作为此时能让英国达至国家巅峰状态的重要保障，目前国内外学界有关研究成果极多④。但专门针对近代英国卫生检查制度构筑与评介的论著却并不多见，很多研究都是将其作为英国公共卫生管理体制建设的一环而加以介绍⑤。本文试图参考前人研究，在阐明英国卫生检查制度构建与实施的基础上，评析卫生检查制度所折射出来的英国政府卫生决策的基本特点。 一、卫生检查制度的构建 作为世界上第一个工业化国家，在进入19世纪后，英国城市化进程加速，致使城市拥挤、污染增加、疾病横行、公共卫生状况恶化。为应对此困境，英国政府全面介入公共卫生管理，于1848年成立中央卫生委员会(The General Board of Health)，后又于1858年创建医疗部(Medical Department)、1871年成立地方政府事务部(Local Government Board)等机构，促进公共卫生管理工作⑥。 在此三个重要阶段中，政府都极为重视卫生检查。第一阶段的卫生管理主要遵从1848年《公共卫生法》，这部法案于1848年8月通过议会辩论，成为国家大法⑦。法案非常重视中央对地方的检查工作：“在代表中央意志的大都市伦敦首先创建中央委员会，然后再广泛任命检查巡视员，去管理地方上的那些分支委员会。”⑧伦敦的中央卫生委员会主要工作就是调查英国各地公共卫生状况，并提出相关管理意见：第一，当有超过十分之一的纳税人申请在该地区实施公共卫生法时，委员会有权命令一个检查员进行细致检查，根据调查报告确定法律应用。第二，委员会可任命若干检查员，以监督地方卫生管理工作，并参与法案实施监管，还可通过地方检查员的实际调查情况，来接受或决定应对地方反对意见的上诉。第三，委员会可聘任卫生医务官(Medical Officers of Health)⑨，直接部署和指导其进行具体的卫生管理工作⑩。 自1215年《大宪章》颁布以来，英国人就非常看重保护自由权利，而1848年法案却过分强调中央集权，这导致崇尚自由自治的各地政府强烈不满。中央政府为此颁布了1858年《公共卫生法》，试图协调中央与地方的矛盾。它的主要内容是：将中央卫生委员会管理公共卫生事务的权力移交到枢密院，并成立医疗部；赋予枢密院制定防疫法等权力，议会负责防疫工作所产生的费用，由枢密院指导使用；枢密院可在必要时，调查地方卫生状况；中央卫生委员会的卫生医务官职务也转到枢密院，并根据其工作需要安排助手，卫生医务官1500镑的年薪及助手薪酬由议会承担，他要随时向枢密院报告公共卫生状况，并在每年三月份向议会提交年度总结报告。1859年7月，英国议会通过该法案(11)。 在医疗部主管西蒙(John Simon，1816-1904)看来，这部法案使得“卫生管理的责任转到了枢密院，卫生医务官职位也由它来负责，而在公共卫生管理的其他领域，尤其是地方管控，则转交给内政大臣负责。1858-1871年，内政部创建了分支机构——地方政府法案办事处，由汤姆·泰勒担任秘书，1871年，这一机构又被合并到地方政府委员会”(12)。法案特别授权枢密院，赋予其随时随地开展卫生检查的权力，并要求卫生医务官必须向枢密院报告具体检查状况，然后提交给议会(13)。在医疗部负责下，调查内容主要有两类：一是传染病或地方病在各地区流行情况及各阶层患病人数，二是卫生相关必需品供应和缺失情况及其影响(14)。 西蒙极为重视卫生检查工作，早在伦敦担任卫生医务官时，他就为英国公共卫生管理确立了基本规则，要求污染物检查员(Inspector of Nuisance)必须定期向他汇报伦敦各区域的基本卫生状况；要求伦敦地区的人口登记部门、监狱及济贫院等单位认真做好人口死亡的数据统计，并向他提供具体信息。他再以此为依据，每周指导下水道委员会的工作。1849年，他强调，卫生工作必须要参考来自各教区的疾病信息与地方卫生状况的报告(15)。 为做好卫生检查工作，西蒙根据1858年《公共卫生法》第二条到第五条的规定，充分利用医疗部所赋予的检查和报告国家卫生状况之权力，对以医生为主体的卫生检查员报告极为重视，视其为社会管理的必要参考。在他看来，英国卫生管理需要科学知识的指导，高资质的卫生检查员的意见至为重要。因此，他任命的卫生检查员大都是医生，具备专业知识，工作态度认真，调查报告细致。这个团队中，“有着许多杰出素养的医务人员，有些是医疗部兼职检查员，枢密院一天予以3英镑薪酬，不过大部分是全职固定的卫生检查员，这些人有17人之多，大部分都非常年轻。他们中的优秀成员西顿(Seaton)、布坎南(Buchanan)和斯隆(Thorne)还分别于1876年、1879年和1892年担任了中央卫生医务官”(16)。在大量高素质医生的辅助下，西蒙先后对英国社会中的白喉疾病、霍乱袭击、伤寒入侵等威胁公共卫生的事件进行了详细调查，向议会呈送了十几份调查报告。
