[中图分类号]K258 [文献标识码]A [文章编号]0583-0214(2021)11-0081-07 1912年12月23日，临界年底，临时参议院议员因未议案件堆积颇感焦虑时，议长吴景濂特别强调预算案不议定尤“对人不过”。27日参议院秘密会议，财政委员王家襄又指出，预算案如此搁置不成事体，必须想办法处理。但吴景濂对各议员所提紧急逐日审议办法仍表怀疑，认为若还议决不了，参议院“面子”仍不能保①。临时参议院是中华民国成立后组织的临时立法机关，自1912年1月成立后直至1913年4月正式国会召开方才结束，在民初政局演变与近代议会政治发展中都扮演着非常重要的角色。议决政府预算案是立法机关监督政府财政的基本权责，民初临时参议院履行职权的相关实践，既是考察民初政治丰富面相的切入点，也是梳理议会政治发展脉络不可忽视的部分，但过往研究却殊少论及②。预算审议究竟如何进行，何以延宕至年底仍束手无策，参议院究竟遭遇何种困难等都是未解。鉴于此，本文欲通过详细梳理临时参议院督促并审议政府预算案的具体过程，尝试解析其议而未决的窘境以及对议会政治发展形成的深远影响等问题。 一 临时参议院之预算主张 根据民初根本法《临时约法》的规定，议决临时政府预决算是临时参议院的重要权责③。因此，参议院成立后即颇关注政府预算，自南京迁往北京后，更是甫一复会即积极咨催政府提交预算案。 1912年5月10日参议院会，议员田骏丰提出咨催政府将南京临时政府决算及元年度预算交议案，几乎全体赞成议决通过④。咨文针对当时政府正在秘密进行的借款谈判，强调须先由其议决预算后政府才能借款：“政府对于外国资本团磋商借款问题已久，而政府前者支用各款之决算案及本年预算案至今尚未交院……宜有正式之预算案提交院议，使国民晓然于政府之措置以坚其信用之心。”⑤ 民国初立，财政竭蹶，政府早与银行团接洽借款以缓解危机⑥。南北和议达成后，第一任内阁总理唐绍仪到南京参议院演讲，依据清末宣统三年预算预估民国元年收支不足26 500万两，详陈临时政府成立后借款之必要⑦。参议院迁至北京后，唐内阁又于5月13日到院宣布政见，财长熊希龄再次依据宣三预算预估民元收支不敷甚巨⑧。但唐内阁所公布民元预算很快遭到质疑⑨。上海共和建设讨论会国民协会致电参议院，称熊总长预估根据前清预算而来，“今昔既殊，则比附不类，如此统计实难昭信释疑”⑩。议员汤化龙向政府提出质问书，认为政府所列概算错漏百出，只是“虚构浮数摇惑众听，以图遂其借债挥霍之本怀”(11)。显然，政府依据宣三预算所做借款预估并不为参议院所认可。 为了解政府财政真相，履行监督职权，参议院一面指责政府借款预估，一面督促政府办理切实概算。杨廷栋于6月12日会上提出，既然政府一时间难办正式预算，为实现有效监督，可“令其按月概算”(12)。参议院随即咨催政府：“议决预算决算为本院重要职权，纵令政府不能即办正式预算决算，亦将京中各机关每月用款随时提出概算书……俟议决咨请大总统公布后方可照支。”(13)强调概算办法既考虑了政府困难，又使参议院可行使职权。 财政部随即拟定具体办法督催主管各部办理每月概算，至7月上旬编订六月份概算呈送国务院转咨参议院议决。六月份概算包括中央各机关共十部概算，仅列支出，没有收入，财政部于各项开支后加有某项宜裁宜减之按语，由参议员酌核(14)。概算虽是参议院所提权宜办法，但其在审议六月份概算时，以过期及无法律依据为由，议决该案不成立退回政府(15)。 实际上，参议院在明确提出概算办法后不久即否定概算合法性，又要求政府办理临时预算(16)。汤化龙于7月12日会上提出咨请政府速编临时预算交议案，该案议决后即咨行政府办理，强调了以下几点： 首先，参议院提出每月概算办法，是为了在正式预算不能短时间内办成的情况下，使参议院不失监督财政作用，政府有赶编正式预算之余地。主要目的在正式预算，而不是概算。但政府报告误解了参议院主张。而且《临时约法》所定参议院权责本无所谓“概算”名目，若因概算延误正式预算，则有暗中更改约法，剥夺参议院职权之嫌。当卢士模指出法律亦无临时预算名目时，刘崇佑立即反驳称，约法上无名目，“参议院对于政府之支出将不过问乎？”(17)足见议员坚持采用权宜办法监督政府财政。 其次，参议院深知此时求完全正式预算必不能达成，故提出临时预算的概念。正式预算有完全之正式预算与临时之正式预算，要求临时政府交议的乃临时政府之正式预算，简称临时预算。因为临时政府尚未统一，即便有所谓精密预算，也不过是拉杂涂饰的假预算。在此种情况下，“参议院对于政府如用攻击手段，心有不忍，如用扶持手段，而伊等又不循我轨道，无可设法之中则出之以指导，今日不指导之诚不可得”(18)。可见参议院在督促政府交议预算时的积极“指导”态度。 最后，参议院对临时预算之收入支出以及期限都做了详细规定。岁入以中央直接收入与外债为范围，岁出则以中央必不可少之开支为范围。起讫时间须与临时政府期限相终始，且必于临时参议院解散前有预算议决(19)。政府照《临时约法》所定10个月后召开正式国会的期限，拟以12月为临时政府之终，决定编订九、十、十一、十二四个月临时预算。
