中图分类号：C913.5 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2021)09-0087-08 一、问题的提出 改革开放以来，伴随着城市化、社会流动及社会风险的增加，我国经历着前所未有的转型。在社会转型与社会变迁过程中，儿童的生存和发展呈现出多样化态势，他们面临着不平等、流动性与脆弱性引致的困境。①社会结构的变迁，特别是家庭结构的变化，使儿童福利问题增多。留守儿童、流动儿童、贫困儿童等各类困境儿童权益受侵害事件不断见诸报端，他们的福利需要及权益保障不仅成为政府、社会和学界关注的焦点，也成为社会福利的重要议题。传统补缺型儿童福利囿于保障主体、保障对象和保障内容的单一性，无法满足新时代背景下困境儿童多元化、专业化以及社会化的福利需求，亟须做出调整和改革。2012年，全国民政会议提出发展适度普惠型社会福利事业，探索困境儿童分类保障机制，健全儿童福利制度。②2013年，党的十八届三中全会提出健全困境儿童分类保障制度。③为了持续推动对困境儿童的福利供给以保护其权益，民政部先后于2013年、2014年开展了适度普惠型儿童福利制度建设试点工作，明确以困境儿童为重点保障对象。困境儿童的福利提供进一步细化。④2016年，国务院发布了《关于加强困境儿童保障工作的意见》，各地开始将之前条块分割的困境儿童保障政策进行优化组合。然而，实践表明，困境儿童分类保障政策执行在责任主体、保障政策、社会参与机制等方面仍有不足，政策成效有待提高⑤，这说明宏观政策的构想及政策目标的实现依赖健全的福利提供机制和有效治理机制。因此，如何解决困境儿童分类保障政策执行中的“最后一公里”问题成为基层福利治理的重点。 兴起于20世纪80—90年代的福利治理，对政府范式和市场范式进行了重构。福利治理比较关注变化中的福利定义、变化中的供给制度和福利提供过程三个议题。⑥在儿童福利提供上，受福利治理倡导的整合福利主体系统论的影响，许多研究者将研究重点放在困境儿童福利提供体系的建构上。以困境儿童需要为本，创建政府、社区、市场和民间社会多元主体共担的救助服务体系⑦，以明确各方主体责任为原则，形成以家庭为基础、社区组织为依托、儿童福利组织为补充的多元福利供给体系⑧，是研究者对困境儿童服务提供体系的设想。也有研究者认为，多元供给体系的重点是形成资源整合的引导机制，要从政府单一的服务传递向政府、非政府组织、专业福利机构多方的服务传递转型。⑨同时，实证研究也表明，民间非政府组织在政府、社区、官方社会组织、家庭构成的协作供给体系中仅扮演着服务传输者和福利生产者的角色，统一的儿童福利行政协调体系的匮乏是阻碍福利资源顺利达至服务对象手中的重要因素。⑩ 通过文献梳理可以发现，困境儿童政策执行中社会组织参与服务提供已引起学者们的关注，但这些研究大多停留在宏观层面的论述上，且缺少实证研究支撑，并没有将困境儿童分类保障政策执行与基层福利治理关联起来。但从社会组织参与福利提供的角度来看，困境儿童分类保障政策的落实说到底还是由社会组织与街道社区或者乡村两级组织具体对接，基层组织的执行力和运作逻辑将会直接影响社会组织在困境儿童分类保障政策执行中的表现。因此，本文在已有研究和对民政部“适度普惠儿童福利制度”5个试点地区(11)福利实践深入调研的基础上，试图从社会组织福利提供的视角出发，基于社会政策过程建立分析框架，对困境儿童分类保障政策执行的效能与基层福利治理的互动关联进行阐释，通过透视困境儿童分类保障政策执行中的悬浮表现，探究其中的深层原因，以期提出提升困境儿童分类保障政策执行效能的治理策略。 二、困境儿童分类保障政策执行悬浮透视 政策制定、政策执行与政策评估，构成政策过程宏观层面的主要环节。对政策执行过程的考察，必须关注政策的性质、经济政治环境、政策执行组织特性以及组织间沟通能力等多种因素。(12)困境儿童分类保障政策的初衷是通过对不同类别困境儿童保障政策的重新组合设计，实现分类施策，精准帮扶。笔者所调研的5个试点地区在困境儿童分类保障政策执行中做了大量工作，初步形成了多元主体参与的福利供给机制，建立了“横向到边，纵向到底”的福利提供体系，但政策执行效能并不理想，存在着悬浮表现。从社会组织的福利提供来看，困境儿童分类保证政策执行悬浮有以下三层含义：第一，分类保障政策在价值理念上是自上而下的顶层精英设计，没有自下而上的底层草根组织的参与；第二，社会组织参与分类保障政策执行未达到预期目标，出现目标偏离，很多时候政策在具体执行中无助于困境儿童问题的解决，反而造成了运动式治理；第三，分类保障政策的执行与有些困境儿童或家庭的关联不大，分类保障往往成为基层政府自上而下的动员，而社会组织在困境儿童的多元需要面前缺乏针对性。透过政策执行中的识别、筛选与服务、沟通、监督与评估等环节，结合政策执行的经济政治等外部环境，从操作层面建立儿童分类保障政策执行的分析框架，可以全览分类保障政策执行悬浮的全貌(见图1)。
