随着我国经济发展进入新常态，传统的经济发展动能不足，作为新的发展驱动力，创新的重要性日益彰显。与此同时，我国所面临的国际环境发生了深刻变化，逆全球化势力逐渐抬头，以美国为首的西方国家对我国进行技术封锁，使我国在关键核心技术领域面临的受制问题日益突出。在这种背景下，近来审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步提出改革和完善创新领域的机制体制，实行揭榜挂帅制度，强调能者优先，不以出身论英雄。 一、揭榜挂帅制度的背景沿革、内涵厘定以及实践进程 （一）揭榜挂帅制度的背景沿革 揭榜挂帅制度首次在公众视野中出现，源于2016年习近平总书记在一次工作座谈会上的发言，发言强调：“要尽快在核心技术上取得突破，可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜。”①之后各地的推广实施逐渐使其广为人知。进入2020年，为适应全球化趋势受阻、贸易保护主义抬头等国际环境新变化，应对我国在众多关键核心技术领域面临的受制问题，“揭榜挂帅”被进一步写入“十四五”规划和《政府工作报告》，再次成为各界热议的焦点②。 （二）揭榜挂帅制度的内涵厘定 所谓“揭榜挂帅”，就是创新技术的需求方将其急需的关键核心技术项目张出榜来，在榜上注明需求信息，由市场供给主体依据能力大小自由揭榜并充当“帅”的角色。这里的“帅”强调英雄不问出处，强调能者优先。“揭榜挂帅”本质上是一种科技悬赏制度（曾婧婧和黄桂花，2021），它采取结果导向的资助模式，根据科研项目的完成情况给予资金奖励，具备需求导向、成果兑付等特点（西桂权，2020）。其目的在于充分激发社会创新潜力，有效满足当前经济社会发展对于创新技术的迫切需求。 揭榜挂帅制度的实施有特定情境。2020年的政府工作报告明确提出揭榜挂帅制度要在重点项目领域实施，该领域通常具有如下特点：（1）竞争不够充分的行业，主要是指那些存在较高进入壁垒和较大市场势力的垄断行业，如能源领域、高端先进材料领域等；（2）市场关注度较低、可得资金较少的行业，这类行业通常存在研发周期长、短期回报低的问题，诸如社会治理与公共安全防控领域、基础知识研究和农业科技领域等；（3）创新难度大，急需程度高的行业，主要是指那些关乎国民经济命脉但又不掌握自主知识产权的前沿技术领域，如近来广受社会关注的高精度芯片领域。相反，对于已经充分发挥市场作用的技术领域，则需遵守科学发展规律，不轻易采取揭榜挂帅制度。 （三）揭榜挂帅制度的实践进程 根据国家科技管理信息系统公共服务平台网站信息③，截至2021年5月18日，“十四五”国家重点研发计划已发布25个重点专项揭榜挂帅榜单，总计拟安排国拨经费26.5亿元。其中农业科技领域（包括农、林、牧）发布榜单9项，拟安排国拨经费11.35亿元；高端先进材料领域发布榜单5项，拟安排国拨经费7.51亿元；社会治理与公共安全防控领域发布榜单3项，拟安排国拨经费3.81亿元；基础知识研究领域发布榜单3项，拟安排国拨经费1.65亿元；能源领域发布榜单3项，拟安排国拨经费1.48亿元；前沿技术领域发布榜单2项，拟安排国拨经费0.7亿元。 从已发布项目的技术领域分布情况看，在榜单数量和拟投入资金额方面排在首位的是农业科技领域（包括农、林、牧），该领域发布榜单9项，占已发布榜单的36%，拟投入资金11.35亿元，占总投入的42.8%，集中体现了我国对于农业技术发展和农业安全的重视。排在第二的是高端先进材料领域，这一领域发布榜单5项，占已发布榜单的20%，拟投入资金7.51亿元，占总投入的28.3%，具体包括稀土新材料、先进结构与复合材料以及高端功能与智能材料等多个项目。 除了国家层面的制度实践外，各地和有关机构也开展了“揭榜挂帅”实践。如2021年6月13日，由中国工业与应用数学学会和重庆市科学技术局联合主办的“数学促进企业创新发展论坛”对外发布了智能制造领域的十大数学问题④，并采用“揭榜挂帅”的形式向全国张榜求解。其主要发榜方包含了企业、科研院所和高校三方主体。由长安汽车提出的“复杂条件下自动驾驶轨迹实时优化问题”和“电动汽车动力电池热安全的混沌模型及故障预测”两个项目分别给出了600万元和1 000万元的资助额，旨在优化其自动驾驶产品性能以及未来新能源汽车的电池性能⑤。 目前看来，揭榜挂帅制度的实施已经取得了一些实质进展，被广泛应用到了众多先进技术和重点项目领域。发榜方涵盖了政府、企业、高校和科研院所，其中政府层面的参与方既有中央政府也有地方政府，部分政府部门在这一过程中事实上承担了项目组织者的角色，主要发挥协调和监督作用。揭榜方的主体构成原则上没有限制，包括科研院所、高校、研究团队以及个人在内的不同主体都可以成为揭榜者。整体上看，揭榜者和发榜者在主体构成方面存在一定重合，并呈现多元化趋势。 二、揭榜挂帅制度的经济解释 从经济学的角度看，揭榜挂帅制度具备以下优势：首先，它通过降低创新门槛，扩大了创新主体的来源，是一种区别于传统创新模式的用户创新和开放式创新；其次，在扩大创新来源的基础之上，该制度为创新主体搭建了一个有效的技术信息分享和需求匹配平台，具备一定的平台效应：再次，基于前两个优势，“揭榜挂帅”从一定程度上缓解了创新市场长期存在的信息不对称问题；最后，从强化参与动机和提高创新效率的角度看，它为创新主体提供了有效的激励。
