北洋政府财政预算数据辨析

       财政数据是研究财政的重要资料。能否正确使用财政数据，对学术水准有直接影响。近代中国财政制度变动较快，留下来的财政数据比较庞杂；倘若对这些数据不加辨析，必然造成分析上的偏差。研究北洋政府时期的财政，尤为明显。北洋政府时期留存的财政统计资料为数不少，但大多只涉及个别部门或部分地区，由中央政府编制的、以国家财政一般性收支为范围的国家预算，较系统地收录了这一时期国家财政的收支数据，其信息涵盖的广度是其他材料不能比拟的。故研究者虽然知道预算数字未必可靠，但考察北洋财政，仍非常依赖这些数据。到目前为止，学界对北洋政府时期国家财政总体规模与收支结构的认识，还是主要基于这些预算数据。①由于未深入探讨国家预算的形成机制，解读这些数据又没有结合当时的财政环境，因此利用这些数据往往出现偏差，较典型的有两种情况：一是不了解国家预算的实际编制过程。比如北洋政府时期会计年度的起止时间不一样，还出现同一年度编出两部预算的情况②。二是不了解当时的财政体制。民国前期的国家财政有其特定范围，不同于中央财政或全国各级总财政。因此不加辨析地使用财政数据，结果导致判断错误。

       有鉴于此，笔者拟围绕北洋政府时期国家预算的编制情况与预算数据的形成过程，③结合当时的财政体制，分析以往学界比较典型的错用案例。以此推进民国前期财政史的研究，同时说明利用历史财政数据应注意哪些问题。

       一、北洋预算的版本陷阱

       北洋政府时期，国家预算的编制情况相当混乱，千万不要以为一年度只有一部预算。按民国前期的制度设计，正常情况下，中央政府在每一年度都应颁布一部国家预算，作为年度内各中央部门、各省区进行财政收支的参照规范。但实际上，由于北洋政府政治变动频仍、财政体系混乱，国家预算的编制常出现波折，一些年度并未完成国家预算的编制，而一些年度又出现不只一部国家预算表册。研究者较常提到的北洋政府国家预算有1913、1914、1916、1919、1925五个年度的预算，其数字一般源于：一是贾士毅的《民国财政史》与《民国续财政史》，两书分别成书于1917年和1932年，是较早系统考察民国前期财政体系的专著。贾著体例严谨、内容详实，贾氏本人曾长期供职于北洋政府的财政部门，在写作时引用了大量原始档案，故极受后来研究者的重视。到目前为止，贾著仍是研究北洋财政最重要的参考资料之一。二是杨荫溥的《民国财政史》，该书为1949年后出版的第一本民国财政史专著，有相当大的影响。三是《中华民国史档案资料汇编》第3辑“财政(一)”卷，这是中国第二历史档案馆所编的一套档案选辑，为研究民国史的常用史料，其所收北洋预算表册亦被广泛征引。但是，将上述著作所收录各年度国家预算的收支数据进行比较(见表1)，不难发现，1913年和1916年度的预算数字存在较大差异。这就导致引用者跟着出现差别，如：方德万在“Public Finance and the Rise of Warlordism”一文中，给出的1913年度预算收支分别都是6.46亿，④而史志宏在《中国近代经济史(1895-1927)》第3册中给出的1913年度预算收支则为5.57亿和6.42亿。⑤

      

       出现这种情况不是著作者在抄录数字时存在严重错误，而是由于原著所依据的1913年和1916年度预算，其实是同一年度的不同预算版本。

       先看1913年度。1912年下半年，国务院下令编制1913年度国家预算。⑥到1913年7月下旬，有关部门完成了1913年度预算草案的编制，提交国会审议。但时逢二次革命爆发，军事冲突导致各项军政费用激增，预算数字无法适用，加之该预算草案原本就比较草率，很多数字是在“宣统四年”⑦预算基础上随意增减出来的，与实际收支相差甚大，故在1913年8月，国务院将预算草案从国会撤回，交财政部重新修订。⑧到1914年初，预算草案修订完成，由北洋政府公布。⑨《中华民国史档案资料汇编》所收1913年度预算为1913年7月提交国会审议的版本，⑩而贾士毅《民国财政史》和杨荫溥《民国财政史》所收1913年度预算则为1914年初公布的修正版本。(11)

       再来看1916年度。1915年底，北洋政府完成了1916年度国家预算草案的编制，并很快由参政院审议通过，在1916年1月公布。(12)但在1916年6月袁世凯死后，由于政治与财政环境变化，1916年度旧预算已不适用。北洋政府因此决定重新编制1916年度国家预算。1917年初，国务院通过重编1916年度预算草案，并将其提交国会审议。(13)贾士毅《民国财政史》收录的1916年度国家预算数字出自1916年初颁行的1916年度旧预算，(14)而《中华民国史档案资料汇编》和杨荫溥《民国财政史》则采用的是袁世凯死后重编的版本。(15)

       1913年度和1916年度各编有两部国家预算表册，虽为同一年度的预算，但不同版本，收支数字会存在很大差异。因此，使用北洋政府时期的国家预算数据，一定要了解各年度的政治变化和国家预算的具体编制过程，以及每部预算的实际完成情况，否则很容易将错就错。

       另外，一些财政史论著还提到1915年度的国家预算。(16)北洋政府在1915年确实编有国家预算，但其仅包含半年收支，不是完整的年度预算。预算依照会计年度进行编制。北洋政府时期会计年度的起止时间曾发生过变动：民国成立之初，政府以公历7月1日到次年6月30日为一会计年度。1915年4月，政府下令将会计年度改为1月1日到12月31日。在袁世凯死后，会计年度又改回7月1日开始至次年6月30日。这样就造成1914年度的国家预算从7月开始到1915年6月结束，而1916年度要在1916年1月开始。1915年4月下达命令，1915度间只剩下半年时间，不构成一完整年度。于是，北洋政府决定编制1915年7月到12月的概算，作为这一时段的临时性收支标准。(17)由于只是半年的预算，其所列收支数自然远小于其他年份的岁入岁出预算数。一些研究者不明就里，认为其数字“与前后年相比太低，不太可信”。(18)这种质疑是由于不了解预算完成情况而出现的误解。