[中图分类号]D432.6 [文献标识码]A [文章编号]1006-1789(2021)04-0071-07 在公共政策研究领域中，政策创新是政策制定主体为适应外部环境或政策对象需求变化，对原有政策体系进行重构；或在维持整体政策体系基本保持稳定的前提下，对其实施原则、政策目标、政策对象、政策适用范围等做出一定幅度的调整，以便适应时代发展，提升政策实施的精准度和效能。政策扩散是政策创新的有效实现方式之一。通过政策扩散，元政策理念及具体实践的创新要素能在不同地域或层级的政策主体之间相互流动，形成不断发散的政策流。某些被证明是行之有效的做法，则可以通过扩散成为另一个地域避免试错与成功实践的先导。中共中央、国务院于2017年6月发布了《中长期青年发展规划(2016～2025年)》(以下简称国家《规划》)，这是在国家层面对青年工作的再整合，从顶层设计上将原本相对分散，归于各职能部门的青年工作予以统筹，形成体例完备、目标明确、覆盖全面的青年政策体系。在组织实施中，国家《规划》明确规定各省同样要根据实际情况，出台本级的青年发展规划。截至2020年年底，省级已经实现规划政策文件出台的全覆盖，不少地市乃至区县亦出台了本级规划。在这项具有开创性的青年工作中，共青团组织承担了政策创新推动者的重要角色，形成纵向承接与横向连通的“政策枢纽”，这是对共青团组织将上层政策文本进行就地转化的政策扩散能力的全方位挑战。因此，在青年政策的创新实践中，政策理念和创新元素是如何自上而下进行扩散，各层级的政策主体如何结合实际进行调整，采用多种路径推动从政策文本到政策效能的落实，是观察中国特色青年政策何以形成的一个值得深入研究的问题。 一、青年政策纵向扩散研究的理论源流 (一)政策扩散的研究维度 从对现有文献进行梳理来看，关于政策扩散的研究主要集中在以下几个维度：一是描述其宏观结构，将政策扩散总结为时序性、空间性、多元性和交流性四个特征，覆盖了政策扩散的领域以及模式[1]；二是从政策主体出发研究政策扩散的过程，提出政策扩散的反复性与螺旋上升趋势，即研究决策者要首先准确陈述政策制定者的意图，然后层层具体化，在每一阶段规定好政策执行者的角色期望，再把最低层出现的结果与先前的意图比较，以衡量成败[2]；三是聚焦于政策扩散的条件与传播路径[3]，强调政策革新中的沟通交流，即政策创新要素在不同主体之间流动的内外驱动因素；四是研究政策扩散的动态过程，认为政策主体扩散与政策创新往往是一个连续的、不可分割的过程，更重视阐明不同政府采纳政策的历时性动态机制。[4]总体来看，现有的政策扩散研究对象主要集中在政府政策这一相对狭义的领域，且多为横向的扩散维度研究，主要阐述政策主体根据所辖地域经济社会发展形势，对同级行政单位的有效政策进行仿拟或移植。而青年政策由于其共青团牵头统筹的固有群团属性，无论是在政策扩散上的维度还是内核，都与上述扩散研究视角有一定差别。在中国特色社会主义群团发展道路的宏观背景下，对其进行深度剖析，可以对现有政策扩散理论做出一定的实践补充。 (二)政策扩散纵向研究的现实价值 以往针对政策扩散的研究集中于横轴扩散研究，即将政策扩散的始端和终端界定为行政平等关系，扩散的动因来自决策层的远见和自主选择。研究者多将纵向的政策传达视为“执行”，仅仅是元政策细化或实现手段的明确。然而在政策的执行实践中，自上而下的纵轴扩散应当也纳入政策扩散的重要研究范畴。我国实行社会主义制度和单一制的国家制度，政策执行有着高效统一的特征和优势，通过中央到地方的严密组织体系，能实现较小程度的政策效能衰减。但因为国土幅员辽阔和经济基础不一，区域发展不均衡仍然比较突出，省级区域，乃至省内区域的发展程度都有着较大的差异，需要根据当地的实际情况，在政策总体框架内进行调整，从而使得政策得以有效落地。20世纪，中央和地方之间的协同关系主要体现在经济领域，基本表现是中央功能的缩减和地方功能的扩大，[5]亦即在改革创新的语境之下，基层地区有着更大的政策自主性和再创造动力。在深化改革的当下，这一行政治理取向也已跳出原有的经济领域框架，逐渐面向社会乃至更丰富的政策实施领域。顶层设计上以鼓励性的倡导为主，具体措施需要地方进行再创新或予以细化。特别是在社会或精神文明等柔性的政策领域，纵向扩散和横向扩散在不同程度上相互融合，彼此作用和再形塑着政策的框架和元素，呈现出更加丰富和生动的实践。 (三)青年政策纵向扩散研究的实践价值 从政策制定的主体来看，立足于人民当家做主的制度内涵和党的群团工作具体要求，这就决定了中国各领域政策制定的牵头者、推动者和参与者范围十分广泛。除了各级党委、人大和政府是当然的政策制定者，在关乎特定群体的利益时，政策的推动更可延伸到广义的政治社会治理主体——群团组织。一些观点认为，群团工作和社会工作都属于策略层面的实务体系，有相同要素结构和相类功能作用。[6]但在政治理念和实践中，群团组织除了承担政策咨询与建议协商之外，更能直接参与政策制定的流程，成为推动政策创新的主体之一。且由群团组织深度参与的政策，跟其主责主业直接关联，聚焦于特定群体，不再是狭义上的社会福利措施，更是遵循了群众工作的内在逻辑和机理，承担思想引导和向社会宣传倡导的功能。因此有着更大的政策弹性和创新余量。 中国的青年组织是以党团青年组织为核心的青年组织体系，共青团组织可通过宣传、督促等手段配合青年政策的执行。[7]在诸多的协调议事机构中，凡是涉及青年的工作，均会将共青团纳入联席会议或协调机构之中。有些以青年为主要工作对象的协调机构，共青团甚至承担了牵头人的角色，被赋予了议程设置的职能，能通过与其他行政职能部门的协调，进行青年政策的跟踪与督导，从而保障青年政策的落地。因此，从青年发展政策自上而下传导与创新的逻辑来研究政策创新的纵向扩散路径，是一个较好的切入口和着力点。第一，由于职能定位，大多数群团组织并未将服务范围实现对总体人群或人生经历的全覆盖，而是将服务对象聚焦于社会中某一特定群体。青年政策的效力范围应覆盖符合所界定年龄的全部人群，纵跨了几乎每一个中国公民必经的人生阶段，具有一定的政策普适意义。第二，青年发展政策是横跨政治、经济、社会福利等多个领域政策的集合。中国共产党能不能赢得青年这一最具革命性与发展性的社会力量，成为革命能否取得成功以及能否赢得未来的重要条件之一。[8]中国共产党对青年的政治意识引领和思想道德修养有较高的要求，党和国家历任最高领导人都对青年思想引导予以高度重视。各个系统和条块的青年政策与工作，大都将价值观教育和引导贯穿于其实施的全过程，以推动青年健康成长发展作为基本目标。由此观之，青年发展政策远远超出了福利政策的范畴，超越了将青年看作弱势群体的政策视野，而是一个兼顾青年推动社会进步的能动作用和社会福利保障的综合体。第三，在中国共产党的领导下，群团组织开展群众工作已经有悠久的历史，在“面对面”“点对点”的工作模式中积累了丰富的社会动员经验。虽然同样被纳入行政机构管理的体系之中，工作人员参照公务员管理，群团组织具有一定的行政级别，但其上下级之间的关系主要是协管与被协管、指导与被指导。上级对下级的工作任务部署，除了部分原则性的硬指标外，亦有相当数量的倡导性的政策要素，使得下级对政策要素的创新或微调更具灵活性。
