中国城市群空间规划的历史演化与空间逻辑　　

      [文章编号]1002-1329(2021)05-0021-09

      [中图分类号]TU982.2

      [文献标识码]A

      [doi]10.11819/cpr20210503a

      1970年后，在全球化和信息化的冲击下，国家间竞争转向核心城市及其所属城市群间的综合角逐[1]。同时，西方发达国家掀起了重塑政府角色的新公共管理运动，将国家管制权力向城市群等区域尺度下放，重建新的国家竞争力[2]。然而，日益增加的跨行政区公共事件冲击着传统行政边界，城市群一体化发展成为提升竞争力的重要空间策略[3]。城市群概念源于埃比尼泽·霍华德(Ebenezer Howard)提出的城镇群体，即若干个田园城市围绕中心城市形成的城市组群[4]。近年来，“城市群发展”作为中国区域发展的核心战略，被中央确定为新型城镇化的主体形态[5]。城市群通过资金、劳动力等要素快速流动，成为全球经济网络的“控制中枢”并获得新的重要性[6]。另一方面，城市政府仍遵循行政区经济的路径依赖，区域治理呈“碎片化”，制约区域协同发展[7-8]。因此，城市群空间规划被广泛编制与实施，成为修复治理碎片化的重要调控工具[9]，如2019年颁布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》。空间规划旨在构建区域层面的产业格局、生态格局、交通骨架及跨界合作的制度安排，促进区域经济、社会及制度的综合性一体化。

      当前，西方尺度重组理论为城市与区域发展提供了重要的解释框架。尼尔·布伦纳(Neil Brenner)等学者通过批判性继承与发展尺度重组理论、策略关系国家理论及领域化理论，提出的“新国家空间”(New State Space)理论解释了全球化、空间生产与区域治理间的地理尺度关系[10]。新国家空间理论虽然主要关注西方城市与区域治理转型，但是中国城市群空间规划的产生也不能脱离全球化、市场化及分权化的经济社会背景，这与西方制度环境具有相似性[11]。李禕等认为中国城市群的崛起是国家管制的尺度上移与下移的新空间发展战略，核心是地方发展意图及中央策略选择共同作用下的管制平台[12]。张京祥探讨了“国家战略区域规划”及对区域治理的影响，认为区域规划是重要的尺度重构工具[13]。陈浩等结合中国实际对新国家空间理论进行修正，构建以国家权力空间组织、国家空间策略政策及国家资源空间配置3个维度的理论框架解释中国国家空间分异[14]。然而，学术界目前尚缺乏结合中国社会主义市场经济体制下对新国家空间理论适应性的具体检验。同时，尚未形成全面的解释框架用以理解城市群空间规划的历史演化及其蕴含的国家权力安排与制度逻辑。这制约了国家空间规划体系与治理体系的形成与完善。笔者认为新国家空间理论的引入有助于深入认识中国城市群空间规划的政治经济内涵及国家权力在不同地理尺度的再安排。因此，本文以新国家空间理论构建解释框架重点回答两个研究问题。第一，分析中国城市群空间规划的历史演化，即在不同历史演化阶段中城市群空间规划的主要特征是什么？第二，探讨城市群空间规划的空间逻辑是什么？具体而言，空间逻辑是指城市群空间规划如何被国家用作制度调控工具以塑造城市群这一特殊的地理空间单元，包括城市群空间规划体现的空间特征与引发的空间效应。通过回答以上研究问题，本文旨在为新时期城市群空间规划与区域治理体系完善提供深度思考。

      

      图1 新国家空间理论的形成基础及其特征

      Fig.1 Foundation and characteristics of the new state space theory

      资料来源：参考文献[10]，有修改。

      1 文献回顾与理论框架

      1.1 国家空间尺度重组与全球地域空间重构

      传统国家理论中，国家空间被视为自我封闭且被动容纳经济活动的静态权力“容器”[15]。伴随近代欧洲民族国家的建立，国家成为其领域内最大的权力中心[16]。由此，“国家中心论”在西方政治学领域得以确立[17]。随着经济全球化发展，传统国家的地理边界和主权框架正面临松动与瓦解并诱发了国家空间(权力)的尺度重组，全球资本积累方式表现为去领域化与再领域化交织的复杂过程[18]。尽管全球领域主义不再强调国家的首要性，但本质上是国家中心主义在全球尺度的复制，将全球尺度视为静态与固定的平台[19]。此外，网络社会的崛起也使得学界认为国家权力逐渐消融，地方空间为流动空间所取代[20]，引发社会经济活动突破国家边界，形成跨国流动(图1)。在实践中，国家空间尺度重组表现为两方面：一方面在超国家尺度上，欧盟等超国家权力组织的形成，并对凯恩斯国家经济管制产生根本性冲击[21]；另一方面，在次国家尺度上城市区域竞争日益加剧，大量区域组织的形成有助于处理跨界事务，吸引资本注入[22]。

      国家空间尺度重组背景下，西方学术界整体忽略了民族国家的重要性，将国家权力理解为相对且逐渐消解的。对此，布伦纳认为在经济全球化中，国家领土主权虽受侵蚀，但仍保留众多社会经济活动的管理权限，国家权力更具弹性与柔韧性[23]。国家的角色与功能被重塑，并未被边缘化。相反，通过制定竞争和发展导向的规划重塑了国家权力空间并产生新空间形式[24]。国家不再是静止与固定的权力容器，而是被一系列管制策略、政治斗争等社会过程所建构的舞台、工具和结果[25]。同时，国家基于制度设计的差异性，通过空间选择性引导资本积累和权力运作朝向特定的区域，以调控地域不平衡发展[26]。