一、前言 交通运输是国民经济和社会发展的基础性、战略性和先导性产业，对经济社会发展具有重要的支撑和引领作用。党和政府历来重视交通运输业发展，一直致力于推进交通运输业现代化进程。党的十九大报告提出要建设“交通强国”，这意味着在新时代，我们要开启建设交通强国新征程，完成党和人民赋予交通运输行业的新使命。“综合交通运输”是交通运输的集约化发展阶段，其通过发挥不同运输方式的优势，促进资源有效利用、节约能源和减少环境污染，逐渐成为当前世界主流的运输模式。这是交通运输现代化建设的内在要求，是促进经济社会全面发展的基础保障。由于各国交通基础设施、经济发展水平等存在较大差异性，综合交通运输理论较为薄弱，且涉及复杂的竞合关系，科学处理综合交通运输发展的各种关系和衔接融合是颇有难度的挑战，既要有顶层设计，又要有前瞻性预判和切实解决方案。 本文将以党的十九大报告提出的“交通强国”战略思想为引领，紧密结合《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》有关部署，剖析“十四五”期间综合交通运输体系创新发展中遇到的问题和挑战，探讨各种运输方式如何按其技术经济特点分工协作、衔接融合、连续贯通和合理布局，科学设计综合交通运输体系创新发展的总体思路，提出推动综合交通运输高质量发展的对策建议。 二、我国综合交通运输的演进脉络 (一)第一阶段(1950-2002)：认知探索期 在这一时期，由于交通基础设施严重匮乏，且交通技术和设备较为落后，我国建立起分门别类的运输管理部门，并设立了隶属于行政部门的综合运输研究所，以发挥运输系统效率(发挥优势及互为衔接)、降低运输成本和节约运输消耗为基本目标，以构建合理分工的运输体系为重点，对各种运输方式的合理分工与统一运输网建设等问题开展了长期研究。这种分部门运输管理体制发展对“综合运输”造成诸多不利影响，各种运输方式基本上自成体系、各自发展，给各种运输方式的协调发展带来极大障碍。 (二)第二阶段(2003-2012)：理念形成期 这段时期，开启了大部制改革，综合运输的理念逐步形成。在2006年制定的国家“十一五”规划纲要(2006-2010年)“优先发展交通运输业”一节中明确提出“统筹规划、合理布局交通基础设施，做好各种运输方式相互衔接，发挥组合效率和整体优势，建设便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系”，并要求加快发展铁路运输，进一步完善公路网络，积极发展水路运输和优化民用机场布局等。2007年10月31日，国务院常务会议审议并原则通过该规划。《综合交通网中长期发展规划》以“衔接、优化和协调发展为主线”，本着“扩大规模、完善网络、整合资源、优化结构”的发展思想，提出了包括“五横五纵”综合性运输通道、若干国际区域运输通道和42个全国性综合交通枢纽在内的规划方案。2008年，国务院组建了交通运输部，公路、铁路、水运、航空、邮政和城市交通运输等基本纳入交通运输部统一管理，从而为推动综合运输大发展奠定了体制和管理基础。 (三)第三阶段(2013-至今)：基本成熟期 2013年，我国拉开了铁路体制改革的大幕，在政企分开上有了实质性突破，交通运输大部门体制改革基本落实到位。交通运输全面深化改革，加快了“综合交通、绿色交通、智慧交通、平安交通”等领域的建设，特别是围绕“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等国家区域战略谋划交通布局和发展。党的十九大进一步提出建设交通强国的战略目标，指出以高质量发展为根本要求，以“构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化交通体系”为价值取向，从2021年到2050年左右分两个阶段建设交通强国。2017年国务院印发《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》，明确提出，到2020年，要基本建成安全、便捷、高效、绿色的现代综合交通运输体系，部分地区和领域率先基本实现交通运输现代化。 总之，新中国成立70多年特别是改革开放40多年来，我国综合交通运输体系发展具备了良好的基础：设施规模迅速扩大，网络覆盖加密拓展；运输体系逐步市场化，服务质量大幅度提高；设施装备明显改善，智能技术加快应用；运输方式衔接更加紧密，客货运输效率显著提高；绿色发展成效显著，安全水平明显改善。这些来之不易的成就，是我们推动综合交通运输体系创新发展的有力保障和坚实基础。 三、我国综合交通运输存在的主要问题 (一)“大交通”管理体制尚不健全 目前，中国交通管理体系一定程度上存在管理水平不高、多部门执政、权责模糊的问题。交通体系运行不同阶段的管理职能被不同的部门分割，在实际交通管理中存在互相推诿、相互扯皮的现象。管理主体名义上是统一了，但铁路、公路、公共交通等管理部门统一性仍有待提高，交通管理方式依然被分割。交通管理职能的分散，必然导致不同部门之间的职能存在交叉或重复，造成管理资源的浪费，或者出现管理掣肘和空白。交通管理部门的管理方式不一致，需要通过多方面协调才能达成管理共识，管理成本居高不下。特别是由于部门利益的驱使，有可能出现各自为政的情况，从而导致决策和执行的效率降低。例如，交通运输综合行政执法不力，缺乏一支正规化、专业化、规范化、标准化的执法队伍，高速公路和普通公路统筹发展机制还不完善。 (二)交通市场化改革力度有待加强 由于历史原因，交通领域是我国市场化改革步伐较慢、力度较小的部门。比如，部分外资或民营性质的交通企业无法同政府支持的国有交通企业进行公平竞争，发展受到限制。又如，受政府保护的交通企业在经营和管理过程中竞争意识较低，工作效率较低，难以为消费者提供高质量的服务。这从整体上降低了国内交通运输效率。现阶段交通市场化改革，并没有彻底打破政府垄断。在政府的较强干预下，交通企业决策能力较弱，经营管理灵活性较低、积极性不足，自负盈亏和自主经营能力较差，难以确立市场主体地位，大大降低了企业的长期发展能力。
