重大灾情背景下社会慈善资金审计规制的现状、成因及对策

      DOI：10.19641/j.cnki.42-1290/f.2021.06.012

      2020年新冠肺炎疫情发生后，习近平总书记要求全国各职能部门积极应对各种苗头性问题，密切关注、及时化解疫情治理中的缺失、不足和风险，严防各类矛盾交织叠加，形成重大社会经济损失与系列次生灾害等连锁反应。在此背景下，对公益组织慈善资金进行及时充分的专业监督治理就成为国家审计机关的重要工作目标和任务。对该类组织的审计监督进行研究和探讨具有现实意义。

      一、重大灾情下社会慈善资金审计规制的基本内涵与演进概况

       (一)重大灾情下社会慈善资金审计规制的含义与特征

       1.重大灾情下社会慈善资金审计规制的含义。重大灾情下社会慈善资金审计规制是指，由政府审计机关对公益组织在传染病疫情、地震泥石流、大流域水旱等重大灾害事件中募集和接受社会捐赠的救灾资金与实物的收入、支出和结存情况的一种专业检查、评价和报告工作，以便有序约束相关组织、人员的违规、违法及违纪行为。

       2.重大灾情下社会慈善资金审计规制的主要特征。(1)审计工作的敏感性。因为该类审计工作事关灾区民众对我党和政府的信任，事关其生命与财产安全能否得到保障，所以具有一定的敏感性。(2)审计项目的突发性。重大灾情与疫情等事件的突发性特征决定了该审计项目是不可预期和难以计划的项目，有突然性和短期性。(3)审计任务的时效性。对公益组织慈善资金的审计通常需要与救灾工作同步开展，因此具有时效性的要求。(4)审计信息的透明性。因为公益组织社会慈善资金管理的广泛性和敏感性，社会公众对其社会资金的筹集与使用等方面信息的公开性与透明性有较高的要求。

       (二)重大灾情下社会慈善资金审计规制的目标与内容。如上所述的公益组织慈善资金或物资审计监督的目标是，审计机关与人员通过采取了解和检查等专门程序，对公益组织接受的捐赠物资和资金的渠道、分配、管理和信息公开等过程进行全面监管与评价，确保在这些过程中相关公益组织与人员行为的合规性、物资和资金使用的效率性以及信息的透明性。其审计内容主要包括：组织机构设置和开展业务的合规性及人员资质合格性的审查；募集资金与物资的归集、拨付、结余等管理环节的过程性审查；资金与物资控制状况、使用效率和信息披露公允性的终期评价。

       (三)重大灾情下社会慈善资金规模及其审计规制概况。我国民政部公布的数据显示(见表1)，自1998年以来，每年社会公益捐赠的款物规模总体呈上升趋势，其间有所波动，增长幅度并不一致，个别年份因灾情较为严重而增长幅度较大。1997-2007年审计部门对公益资金并未进行过系统性审计监督，少数地方(湖北、北京等)审计部门对部分项目进行过审计，但较大规模审计主要在2008年汶川大地震时开展，四川省审计厅对救灾资金的审计进行积极尝试，此后对突发事件中公益组织募集资金、物资的专项审计得到进一步探索与推广。

      

       二、重大灾情下社会慈善资金审计规制的必要性和可行性

       (一)重大灾情下社会慈善资金审计规制的必要性

       1.对社会慈善资金的审计规制是政府治理的重要内容。多年的实践探索充分证明了国家审计监督已经成为我国建设现代化政府治理体系的重要组成部分，也是维护执政党纪律和确保国家经济“健康和谐生态体系”的关键“免疫系统”。对公益组织慈善资金与物资的监管属于国家救灾反应机制建设的必要内容，对其应对和处置措施是否及时妥当事关民众对国家管控政策的信任，也是衡量地方政府部门治理能力和治理效率的一个重要标准。

       2.对社会慈善资金的审计规制是规范慈善组织公益活动的监督制度安排。因为慈善捐赠是一种由道德力量和伦理精神驱动的社会经济资源的自发集中行为，由此筹集的资金不仅来源具有较大的不确定性，而且按照“专款专用、禁止内部分配”的原则，这些资金不得向公益组织运营成员进行分配，如果公益组织内部成员行为失范或涉及腐败无疑会严重损害公益组织的社会公信力，更会严重损害这些公益组织的社会形象和声誉。

       3.对社会慈善资金的审计规制是保护群众对公益慈善事业热情支持的主要方式。由于公益救助资金具有发生短期性、收支密集性、来源多元化、资助对象广泛性等主要特征，因而往往具有影响社会稳定的敏感性。可以通过对其进行及时的审计监督，密切关注公益组织慈善资金是否存在被侵占、挪用、疏失和浪费等经济问题，来判断是否存在可能引发社会不稳定的负面因素，及时提出解决对策，以维护公众对慈善事业的支持及社会舆情的稳定。

       4.对社会慈善资金的审计规制是防控公益慈善组织运营风险的必要防线。因为我国公益组织慈善资金采取的是委托权、受托权、受益权泾渭分明且独立运作的管理制度，同时存在多个捐助、运营和监管主体，这种不同于营利组织的管控模式具有复杂性和不确定性，易引发非法挪用、低效使用、管理不善与营私舞弊等风险，作为专业监督的审计评价则有利于监管部门识别与控制相关风险，及时督促公益组织合法安全地使用慈善资金及物资。

       (二)重大灾情下社会慈善资金审计规制的可行性

       1.我国社会慈善资金审计规制法制环境的可行性。我国社会公益组织所运营的资金是非营利组织面向社会筹集的，其收入与支出具有多元性与复杂性特点，涉及众多利益相关者权益，客观上需要从法律制度上对其进行强制性监督，确保其受到合规管理。目前，国家相关管理部门已经制定了一系列专门的法律和制度规范，如《审计法》《公益事业捐赠法》《社团登记管理条例》《基金会管理条例》等，为慈善资金审计规制提供了充分的法律保障和法定依据。