促进企业创新的产业政策选择：政策工具组合视角

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      一、引言与文献综述

      习近平总书记在党的十九大报告上明确指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。在新冠肺炎疫情肆虐全球，发达经济体贸易保护主义抬头和“去全球化”趋势上扬的新形势下，习近平总书记又强调，“要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力”，“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，要“坚持把创新作为引领发展的第一动力”，要“更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。由此可见，如何协调政府与市场的关系，实现现阶段产业政策的有效转型以推动中国技术创新水平的持续提升将是新形势下政府工作的重中之重。

      产业政策是政府为促进经济增长而制定的一系列调控产业结构及行业生产经营活动的政策总称。纵观世界各国的发展历程，不管是已经完成工业化的发达国家还是正处于经济赶超阶段的发展中国家，产业政策都曾是或正是其经济发展战略的重要内容。中国的产业政策最早出现于“七五”计划(1986-1990年)，在随后的五年计划(规划)中，产业政策都是政府调控市场以促进经济增长的重要抓手。然而，关于其是否有效这一关键问题，在国内经济学界长期存在着争议。演变至今，中国学界的产业政策之争其实可以分为两个阶段：第一个阶段是关于中国是否需要产业政策的争论；第二阶段是关于中国应该如何制定产业政策的争论。其实，绝大多数中肯且现实的中国经济学家均认为，当下中国经济的发展依然离不开政府的干预，现在需要解决的关键问题是如何制定行之有效的产业政策，而不是讨论是否废除产业政策。

      关于现阶段中国产业政策的有效性，一方面，部分学者认为，国家实施的重点产业政策和区域型产业政策均可以显著地提高被扶持行业或企业的生产效率(宋凌云、王贤彬，2013；林毅夫等，2018)，并带动产业结构升级(韩永辉等，2017)；但另一方面，也有学者给出了截然相反的结论。比如，王克敏等(2017)发现，产业政策虽然可以使得企业获得更多的政府补助，但也因此降低了企业的投资效率；钱雪松等(2018)发现“十大产业振兴规划”这一典型的选择性产业政策会通过扭曲投资效率降低被扶持企业尤其是国有企业的全要素生产率。在中国产业政策影响企业创新方面，目前学界也未达成一致观点。有研究发现，中国“五年规划(计划)”中的选择性产业政策可以有效激励企业进行创新(余明桂等，2016)，并能延长企业的创新生存时间(曹平、王桂军，2018)。但同时也有学者认为，中国产业政策虽然可以提高企业的创新产出，但会诱发企业“策略式”创新，注重创新数量而忽视创新质量(黎文靖、郑曼妮，2016)。

      本文涉及的另一方面的文献是产业政策工具对企业创新的影响。作为产业政策的主要实施工具，政府补贴和税收优惠对企业创新的影响也存在不确定性。有研究指出，政府补贴和税收优惠可以通过降低技术研发的边际成本激励企业进行创新(Huergo & Moreno，2017)。然而，也有学者对政府补贴或税收优惠的创新效应持否定观点。比如，有学者认为，企业会以政府补贴替代自有资金，从而使得政府补贴对企业创新产生“挤出效应”(Grg & Strobl，2007；Boeing，2016)，而税收优惠也有可能会因无法对冲企业面临的融资约束而不能对企业创新产生正向影响(王春元、叶伟巍，2018)。与此同时，也有学者认为政府补贴和税收优惠对企业创新的影响并非线性关系。比如，张杰(2020)的研究表明，政府补贴对企业创新存在着“挤入效应”和“挤出效应”并存的实施困境，只有达到一定临界值之后才能促进企业创新。

      综上可知，与产业政策影响企业创新有关的文献虽然从不同的视角给出了研究结论，但不管是整体产业政策的创新效应，还是分解到具体政策工具的创新效应，各学者并没有达成一致观点，中国现阶段产业政策存在着正负效应并存的实施困境，不同产业政策的实施效果差异明显。这一实施困境不仅凸显了不同时期产业政策实施效果的异质性，而且意味着不同的产业政策工具可能会造成不同的经济后果。因此，十分有必要基于政策工具组合以及外部环境冲击视角更加深入地评估产业政策的实施效果，探寻产业政策的实施规律，为政府后续产业政策的制定与转型提供经验参考。

      有鉴于此，本文基于2011-2018年中国A股上市公司数据，从政府补贴和税收优惠组合以及外部环境冲击视角实证考察了产业政策工具对企业创新能力的影响效应。首先，在对政策工具组合效应的实证考察中发现，政府补贴和税收优惠的组合实施显著地降低了企业的创新能力，这主要是因为二者的组合实施强化了政企之间的“逆向选择”问题和寻租行为，使得企业可支配资金更多地流向常规投资和寻租活动，从而对企业的研发投入产生双重“挤出效应”，显著地降低了企业的研发资金配置效率；其次，在以市场竞争为切入点考察市场环境对产业政策工具实施效应的影响时发现，市场竞争可以通过提高研发资金配置效率正向调节政府补贴和税收优惠对企业创新能力的促进效应，这意味着，市场竞争越激烈，政府补贴和税收优惠越能提高企业的创新能力。本文从政策工具组合以及市场竞争的调节效应视角给出了可以有效促进企业创新的产业政策实施策略，这不仅补充并丰富了现阶段与产业政策有效性相关的研究，而且为新形势下产业政策的转型提供了理论参考。