中图分类号：C93-03 文献标识码：A 0 引言 创新驱动发展战略的提出，对科技创新政策的深度和广度扩展提出新的要求，科技创新政策重要性、多样性和复杂性日益提升[1]。面临新形势、新要求，科技创新政策协同，尤其是央地政策协同对科技创新政策最优政策效果的发挥具有决定性作用[2]。当前，在政策实施过程中，由于实施环境的复杂性加上创新活动固有的动态性，不同地区对中央科技创新政策的执行效果存在差异，政策初始意图往往不能很好地在地区科技创新治理中得到体现[3]。因此，评估央地科技创新政策协同程度，探究政策实施效果，从政策执行角度分析地区科技创新发展存在差异的原因，有助于缓解政策执行中存在的互不协调、相互冲突问题，使科技创新政策成为地区创新驱动发展中的强大助力。 政策协同也可描述为政策协调、政策一致性和政策整合，其本质上要求各政策主体间相互支持、相互配合，最大限度形成政策合力，并且为一些跨领域、跨部门问题的解决提供新思路，以避免政策间不兼容、不协调、政策对冲现象的出现。有效的政策协同更有利于政策绩效的提升[4]，而政策协同的缺乏则会导致公共政策的失败[5]。当前，学者们对于政策协同的理解不同，其概念尚未得到统一[6]。从政策要素的角度而言，政策协同是政策主体、政策目标、政策工具、政策受体等要素内部[7-8]或要素间的一致性[9]；从政策目标的角度而言，政策协同是指为了实现共同目标[10]，最大程度减少政策交叉、重复和冲突，缓解政策碎片化所造成的政策效率低下问题所进行的公共干预[11]，政策一致性是政策的一个属性[12]；从政策主体的角度而言，政策协同是上级政府为了推动跨部门政策目标的实现而超越现有政策领域的边界，超越单个职能部门的职责范围，通过一定的方式和手段整合不同部门之间政策的行为，具有跨界联动特征[13-16]；从政策系统的角度而言，政策协同是指立足于政策外部环境变化，对超出部门职能范围的跨界问题，各个政策子系统之间协同运行，实现政策协同效应的过程[17]。在政策协同的测度上，部分学者采用定性分析方法，周莹等[18]将协同学理论应用于知识产权公共政策体系协同运行模式研究，指出协同决策机制的建立有利于政策目标协同的实现，加强各部门间的信息交流与信息反馈有利于政策运行管理中协同的实现，建立协同评价机制以监控政策绩效能最大程度保障政策功能的协同。王洛忠等[19]从内容、结构、过程三个维度分析我国新能源汽车产业政策协同存在的问题及优化路径；杨晨等[17]应用协同学理论对知识产权政策主体、客体及运行三个子系统的协同机理进行了探究。在定量测度中，Hughes等[6]根据联合国亚太经济社会委员会提出的善政八项原则确定评估毒品政策协同的标准，根据利益相关者对每项标准的打分评估政策协同；国内学者大多将公共政策划分为政策主体、政策目标和政策措施三个维度，并细分每个维度下的各种要素，制定标准的政策量化手册，以专家打分法进行量化评分，最后借助Libecap[20]提出的政策量化方法或模糊数学中隶属度方法[9]对部门协同、目标协同、措施协同以及目标与措施协同予以测度，进而分析政策间的协同演化趋势、实证协同的有效性[21-25]或区域创新政策评价[26]；Yoon等[27]基于专利引文网络，以研发活动一致性指代政策一致性，以定量测度政策一致性；Vinokurov等[28]通过构建动态随机一般均衡模型，对五个欧盟成员国三种货币政策进行仿真分析，预测分析经济进程，寻求消除汇率失调的最佳政策协调方式。 综上，现有研究评估政策协同大多是对同层级政策主体所颁布政策协同的评估，而政策主体具有层级性，跨层级政策协同对政策治理效果的发挥同样重要，尤其是在中国现行体制下，中央和地方公共管理事权存在显著差异，对跨行政层级的央地政策协同的分析十分必要。当前政策协同分析将政策主体关系协同与政策内容(政策目标、政策措施)协同割裂开来，仲为国等[22]指出，政策协同需从部门、目标及措施三方面协同来考察，三者割裂不利于系统把握政策协同现状，另外政策协同研究多使用定性分析和以专家打分法为基础的政策协同量化方法，具有一定的主观性和不确定性。因此，本文以政策文本为基础，将社会网络分析及语义相似度计算方法引入政策协同研究中，从关系协同和内容协同两个视角对央地政策协同予以实证，探究央地政策是否协同，协同稳定性如何及政策匹配程度，力求更为客观地量化政策协同，为央地政策协同优化和政策实施效果提升提出政策建议。 1 央地科技创新政策协同评价模型 1.1 央地科技创新政策协同的内涵 科技创新政策是营造创新环境、引导科技创新的重要工具[1]，涉及企业、高校、科研院所等多个主体，技术、资金、人才等多种要素，人才、金融、环境、交通、食品安全、医学等多个领域。科技创新政策由政策主体颁布与实施，政策主体具有层级性，因此科技创新政策也具有层级性特征，体现为横向的同层级协同与纵向的央地协同。纵向央地科技创新政策协同强调在科技创新政策实施过程中地方政策主体结合自身实际发展现状，响应并学习中央政策，使中央政策思想与意图在地区科技创新治理中得到体现，避免央地政策冲突等政策执行梗阻等问题的发生，形成央地政策合力，提高政策执行效果，促进地方科技创新能力提升和科技创新发展。央地科技创新政策是以政策文本为载体，政策主体和政策内容均为科技创新政策的重要组成部分，缺一不可。央地政策主体间以政策文本引用为基础的央地府际关系反映了政策意图的传承与发展，是政治价值与理念的传递扩散[29]；包含政策目标与政策措施的政策内容是政策主体协同配合效果的反映，影响政策协同的质量[30]。可见，政策主体间关系和政策内容在很大程度上影响科技创新政策体系的协同效果，因此本文从关系协同和内容协同两个维度对政策协同进行测度。 1.2 基于关系—内容视角的央地科技创新政策协同网络模型 为了清晰刻画政策主体间关系以及政策内容，首先要构建央地科技创新政策协同网络，如图1所示，该网络模型是由中央政策主体、地方政策主体及政策主题三类节点和中央与地方政策主体间引用关系、政策主体与政策主题间的关注关系及中央与地方政策主题间语义相似度关系三种关系构建的超网络模型。以协同网络为基础，为了更好地测度协同，选择网络规模、节点度数中心度、关系强度指标分别测度包含政策主体参与积极性、扩散广度和执行强度[31]的关系协同和包含政策主题丰富度、央地政策主体间政策内容语义相似度的政策内容协同。
