关于《行政单位财务规则》修订的若干思考

      一、明晰财务内涵，重构《规则》逻辑框架

      (一)基于财务内涵明确《规则》重构逻辑

      我国古代著名的思想家、教育家孟子在理财领域的诸多理念对后世影响深远，如主张“去利怀义”的财务诚信观、“以功求食”的财务分配观、“天地人和”的财务关系观等。孟子的理财思想中，“财”指“金钱和物资”，“务”有“事情”“从事”“追求”三个释义。综合二者之义，“财务”指处理与金钱和物质有关的财务活动和财务关系的工作。我国著名的经济学家和会计学家葛家澍教授在论及财务起源时曾指出，财务是“钱财事务”，产生于利用价值形式(即“钱财”)组织和安排物质资料生产和再生产(即“事务”)的社会生产活动。换言之，财务从产生之初就天然具备组织财务活动和处理财务关系两个方面的内容与职能。对行政单位而言，其财务活动从资金运动的角度表现为预算活动、投资活动、日常运行活动等，这些活动的结果会产生预算收入、预算支出、预算结余、资产、负债、收入、费用、净资产等；行政单位的财务关系是指行政单位与资金运动中的相关部门(如同级财政部门、主管部门等)之间的关系。因此，笔者认为，《行政单位财务规则》(以下简称《规则》)的重构在逻辑上应围绕行政单位的财务活动与财务关系展开，避免套用政府会计的框架体系。

      (二)厘清《规则》与政府会计准则制度的关系

      财务与会计之间既有区别又有联系。从财务内涵可以看出，财务主要是组织财务活动和处理财务关系，因此《规则》应规范和监督财务活动，解决行政单位财务管理中“可为、不可为”的问题。而会计是对经济业务进行确认、计量、记录和报告的事后反映，会计准则制度侧重于规定“如何”进行反映。政府会计准则统一规范了行政单位会计要素的定义、确认条件、分类和核算要求，形成了“预算会计+财务会计”的双基础核算报告系统。《规则》作为规范行政单位财务活动和财务关系的法则，侧重于规范和监督财务行为，着眼于提高资金使用效率。因此，《规则》的修订在会计要素定义与分类方面应与政府会计准则相统一，同时加强对预算、投资、资金运行等财务活动和财务关系的管理要求。

      (三)构建《规则》的逻辑框架

      《规则》作为行政单位财务管理工作的基本规范，应从财务内涵与组织使命出发，根据财务活动和财务关系(具体见图1)对框架体系进行重构，在内容上涵盖总则、预算管理、投资管理、运行资金管理、财务报告与财务分析、财务监督、附则。其中，总则部分重在明确《规则》制定的目的、使用范围、行政单位财务管理的基本原则与主要任务等；预算管理部分应以《预算法》为基础，对行政单位的预算管理活动全过程进行规范，并对预算活动形成的预算收入、预算支出和预算结余等要素的管理分别作出规定；投资管理部分应就行政单位的投资活动以及由此形成的资产、负债等要素的管理进行规范，重点强调投资中的项目管理以及所形成的长期资产管理；运行资金管理部分应主要针对为确保单位正常履职而开展的日常运行活动以及由此形成的收入、费用等设立管理规范；财务报告与财务分析部分需结合近年来政府会计改革的相关成果进行相应修订；财务监督部分应体现《预算法》等相关法律法规的新要求。在重构内容体系的同时，《规则》的修订还应强调管理工具和技术的使用，如项目管理在预算管理和投资管理中的应用，对预算活动和运行活动开展绩效评价，提高信息技术水平等。

      

      图1 行政单位财务管理框架体系

      二、依法规范预算活动，强化财政预算协同

      《预算法》是规范行政单位预算管理和预算资金活动管理的根本法，也是行政单位预算活动的基本行为准则。新《预算法》的修订以及2014年以来《国务院深化预算管理制度改革的决定》《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等多项法规的发布，对行政单位预算管理提出了新的要求。

      (一)修订预算管理内容

      针对《预算法》中全口径预算管理、跨年度预算平衡机制、强化预决算公开等新要求，在修订《规则》时，一方面，应保留原有预算管理的内容框架，包括预算内容、管理办法、预算编制、审批程序、决算编报、预算分析与考核等；另一方面，应对原有内容中不适应新形势的部分进行补充和修订，如明确全口径预算管理的范围，树立绩效预算的理念，建立预算跨年度平衡机制和预决算公开机制，健全预算绩效评价制度等。同时，根据《预算法》的要求，明晰预算编制、执行、调整、评价等各个环节的原则与审核要求，明确将当年预算评价结果纳入跨年度预算平衡，以契合财政中长期可持续的新要求。

      (二)重构预算资金活动管理内容

      为了满足对预算资金运动全流程及运动结果的管理需要，《规则》的修订应针对原有的预算资金活动管理框架，重构管理内容并明确具体管理要求。在内容上，对预算收入、预算支出、结余等相关概念及其分类应与政府会计准则相一致，进一步强调全口径预算的范围和内涵。在具体管理要求上，应与《预算法》《管理会计应用指引》《行政事业单位内部控制规范(试行)》等相协调，同时突出对相关财务行为的约束与规范。预算收入部分应加强对财政拨款预算收入、非同级财政拨款预算收入、其他预算收入的分类管理要求；预算支出部分应明确用款审批、支出标准、资金支付等环节的管理要求，重点加强基本支出与项目支出的分类管理，强化预算支出审批合理性，防止财政资金流失；结转和结余部分应进一步明确财政拨款结转结余和非财政拨款结转结余的使用范围，强调预算结余的使用必须在同级财政部门的监督下按规定执行。

      三、重述财务运行活动，提升单位履职水平

      行政单位开展的财务活动，除了上述预算活动以外，还包括投资活动、日常运行活动等，后者依赖于财务会计系统进行反映。为了区别于财务内涵中的“财务活动”，笔者将行政单位进行的投资活动和日常运行活动统称为财务运行活动，这类财务活动的结果最终形成单位的资产、负债、收入和费用等会计要素，构成单位的“家底”，反映行政单位的履职成本和运行结果。政府会计改革在财务会计核算中全面引入了权责发生制，使得现有《规则》中相关部分内容无法适应最新改革成果，也难以指导行政单位当前的财务管理活动，更难以发挥财务管理在提升单位履职水平中应有的作用。因此，应结合政府会计等相关改革进展，对《规则》中的相应内容进行补充和完善。