0 引言 面对动荡多变的世界政治经济环境和突如其来的各种灾难，建立与健全服务我国经济建设发展的，应对突发公共事件与自然灾害的“平急时”(平时服务、急时应急)物资储备体系及响应协调机制是确保我国“一带一路”倡议实施和中国梦全面实现的重要基础支撑，是对国家物流服务体系及应急管理体系极为重要的补充与完善，是对习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议(2020年2月14日)中提出的“十五个体系、九种机制、四项制度”的具体落实，同时也是对“新基建”重大举措的有力执行，更是对中央全面深化改革委员会第十三次会议(2020年4月27日)审议通过的《关于健全公共卫生应急物资保障体系的实施方案》的精准施策与纵深推进。 1 新挑战下国家物资储备体系的突出问题及其成因 目前，现有的国家物资储备体系是由独立运行的军队联勤保障系统、地方发展与改革委员会所属的国家粮食和物资储备系统构成(应急管理部门的物资储备已并入国家粮食和物资储备系统中)。就国家粮食和物资储备系统而言，从建立至今，经过几十年的发展，其全国布局已相对完善，储备规模已相当宏大，对于突发自然灾害、事故灾难等也具有了很强的物资保障能力。但不容忽视的是，随着经济社会的快速发展，城市人口的迅速增加，公共卫生系统面临越来越大的挑战，突发性公共卫生事件有可能成为新的社会灾害，并严重影响经济社会发展和人民生命安全。面对这种新挑战，以往物资储备系统的应对能力则显得不足，难以适应新形势的需要，主要表现为：一是应急响应不够迅速，原有的储备节点布局及设置难以适应交通基础设施高速发展和布局变化，当公共卫生事件及自然灾害突发时，无法快速响应；二是物资供求出现失衡与结构性矛盾，当突发公共卫生事件持续时间较长时，医疗卫生用品类、人民生活必需品类、农业生产资料类等物资储备在品种与数量上均难以满足需求；三是应急采购分拨机制不够健全，尤其当全球范围的大量救援物资蜂拥而至时，物资的及时收储、分拨、配送等能力更显薄弱，运营管理难以避免出现混乱现象；四是部门协同低效，国家粮食和物资储备管理部门与应急管理部门、红十字会、疾病控制中心、卫生健康委员会、公安系统等部门之间存在配合不及时、衔接不顺畅的问题，这极大地影响物资保障的效率。 导致上述现象发生的深层次原因可以归结为四个方面：一是国家物资储备体系的结构不够完善，即国家物资储备各节点(储备库)的规划与空间布局、设施规划、储存物资的种类与数量等不尽合理。以空间布局为例，大多数国家物资储备库是在20世纪70年代筹备建设的，已经很难适应新形势下交通基础设施高速发展和布局变化，甚至有些库房位于偏远山区，距离生产地和消费地均较远，给运输带来极大困难，严重浪费物流资源。二是以“储存”为主要形态的现有物资储备体系的物资采购频率很低、采购渠道狭窄，其应急采购能力非常薄弱；同时，因其较少参与平时状态下地方经济社会发展，因此，供应链物流运营全过程的物资(物品)的采购、存储、分拨、配送、信息处理等功能不全，其运营能力不足。三是国家物资储备体系中的节点建设、运营主体、组织管理主体等不够清晰，导致物资保障效果与效率都不理想。四是国家物资储备体系“平急时”两种状态转换中的应急响应协调机制不够健全，无法做到既可以在“平时服务经济发展”照常不误，又可以在“急时应急”方面保障效率与效果，无法达到快速响应的目的。 2 健全国家“平急时”物资储备体系的战略思考 从对国外相关文献的检索来看，由于国家物资储备工作具有严格保密性的特点，物资储备理论的发展在很大程度上被限制，国家物资储备的相关理论研究较为滞后，公开发表的文献资料和研究成果尚不多见。一部分国外学者根据灾害社会学、合同法理学、组织理论等方面的原理，分析在应急资源储备过程中(或救援过程中)国家与企业联合储备方面的优越性与风险所在[1]，另一部分学者专注于应急仓库的选址问题，大都采用了定量分析模型进行选址[2-4]。目前鲜有关于国家物资储备体系其他方面的研究。 通过梳理国内相关文献可以看出，从2003年开始，我国关于国家物资储备体系的研究才刚刚起步，近些年来，随着国家物资储备建设的加强，相关理论研究渐渐增多。专家学者们大多从仓库安防的角度研讨信息系统建设[5]，从管理体制和运行机制的角度分析当前体制机制存在的问题，提出国家储备管理体制改革的市场化方向[6]，从省市个案、通用库着手进行物资储备保障体系的具体化研究[7]，从完善储备品类、优化储备结构的角度探讨国家物资储备体系的完善策略[8-9]。还有少数学者从公共危机管理的角度来分析完善国家战略物资储备保障体系的必要性。 总体而言，从近期的研究可以看出，在现有的为数不多的研究中，多数研究仅限于某一具体地域或某些专项品种，或者从某一个具体视角去看待国家储备体系的建设和完善，缺少管理体制机制的创新性研究，缺乏对体系的层次设置与节点数量、类型、布局安排等顶层的结构要素设计，缺少对体系的节点配置建设的研究，更鲜有对“平急时”物资储备体系在两种状态转换下的响应协调机制的探讨。 而对于上文提及的新挑战下国家物资储备体系的突出问题及其成因分析急需对症下药。落实中央全面深化改革委员会第十二次会议和第十三次会议的要求，健全与完善“平时服务、急时应急”物资储备体系的结构设计及节点配置，明晰物资储备及相关活动的运营主体、管理主体，解决两种状态转换条件下各类物资采购、储备、轮换等活动的协调机制问题，已经刻不容缓。本文将从战略层面对当前国家物资储备体系的结构要素设计、新老节点配置，以及响应协调机制建立进行思考与探讨，将当前研究中的不足作为本文的重点进行研究。 2.1 加快完善国家“平急时”物资储备体系的结构 国家物资储备体系在经营中存在的诸多问题都与其结构不完善有关。比如，不少基层仓库基本处于分散经营、各自为政的状态，这导致严重的资源闲置，而资源利用率较低不利于发挥国储的整体优势[10]。本文从战略层面出发，以层级联动为经，以节点布局为纬，加快完善国家“平急时”物资储备体系的结构要素设计，构建与完善经纬交织的国家物资储备体系结构，并使其成为全国物流节点网络体系中的“一点多能”型骨干节点网络，实现平时服务经济发展，“急时”快速响应，与社会化物流节点互为补充。
