一、行政人员的二重化对行政道德制度保障的要求 如果说在反腐败和廉政建设中，人们呼吁行政道德作为法律和制度的补充，那么随着行政改革的深入，随着科学、合理、健全的行政体制的建立，行政道德将作为公共行政中的一个重要的调节因素调节着行政行为。但是，面对行政人员手中所掌握着的公共权力和行政人员的个人利益欲求，行政道德能否切实发挥作用，或如何发挥作用，是需要制度来保障的。 道德是自律的世界，行政道德是行政人员的自律，当我们寻求行政道德的制度保障时，会不会把行政道德变成一种外在的强制性力量呢？不会。行政道德作为一种职业道德，是根源于行政人员内在的价值观念和行为准则的主观力量，是行政行为趋向于善的一种内在动力。但是，内在的善并不是在任何情况下都可以成为一种自为的善，它需要在环境中寻找稳固的支撑点，需要有适宜于行政道德生长的制度保障。如果没有相应的制度保障，行政道德就是一种偶然的力量，是一种只在行政人员的某一个体中发挥作用的善，或者是在行政人员中的某些个体的某些行为中表现出来的善，而不是一种具有普遍意义的行为规范。所以，行政道德只有获得了制度保障，才能成为一种具有普遍意义的积极力量，才能不断生成与行政的公共性质相吻合的、普遍的行政行为，才能成为公共行政体系中的一个不可缺少的价值因素。 在传统的统治行政中，行政服务于阶级统治的需要，而阶级统治的目的从属于统治阶级的利益。因而，在这种行政体系中，公共领域与私人领域的界限是模糊的，或者说没有公共的领域与私人的领域的区分。“普天之下，莫非王土”，公共的也就是私人的。反过来，私人的也就是公共的，社会的公共性与统治阶级的私人性在政治制度的安排中是一体化的，行政体系与政治体系也是重合为一的。同时，这个体系也是一个伦理体系。在这种条件下，如果说存在着行政道德的话，那么这种行政道德是统治阶级所倡导所支持的行政道德，是根源于统治阶级利益要求的道德。 统治阶级的利益要求在一体化的政治体系、行政体系和伦理体系中贯穿于每一个方面，而且这种体系中的行政人员本身就是统治阶级的成员。所以，他的利益和他的价值观念、行为准则是一致的，他自身就可以拥有与他的总体利益一致的行政道德。统治行政的体系自身就是行政道德的保障，它自身有能力维护这种道德，它把每一个更高层级的权力意志转化成对其下一层级行政道德的监督机制，并对行政人员作出选择和取舍。因此，我们在中国的传统社会中所看到的是以“修身、齐家、治国、平天下”为特征的行政道德；而在西方的中世纪中，我们所看到的是以英雄主义、贵族意识和骑士精神为支柱的行政道德。这两种形式的行政道德都生成于行政体系、政治体系自身。特别是在西方中世纪存在着以信仰为基础的神圣道德和服务于政治统治目的的世俗道德的二重道德的情况下，行政道德作为一种世俗道德之所以具有与神圣道德相抗衡的力量，正是由于这种道德具有深植于其政治体系和行政体系的根源。 在管理行政中，行政道德的境遇则大大地不同。因为管理行政是适应于这样一种社会而出现的：在这种社会中，公共领域与私人领域开始分化，它们之间的边界清晰，一旦出现越界行为，也就相应地出现了政治的、法律的或道德的问题。当然，公共领域与私人领域之间的边界是为了保护私人领域而设置的，因为，就公共领域与私人领域的比较而言，私人领域是不可能主动对公共领域作出侵犯的；而公共领域就不同，由于它掌握着公共权力，所以包含着侵犯私人领域的可能性。因此，需要对公共权力的运用加以限制，通过建立一整套法律、制度和道德规范来对公共领域的界限作出规定。 公共领域实体化为一种与私人领域相对应的领域，并不是由于权力意志造成的，而是出于私人领域的内在要求。就本质而言，私人领域是一个无序的领域，因为私人领域中的一切活动都从属于追求自我利益最大化的动机，这种追求会导致社会的无序，并对私人领域的健康发展造成危害。私人领域需要有一种外在的力量来对其进行规范和调节，这就产生了公共领域。从管理行政的发展历史来看，起初，公共领域是极其弱小的，只是随着私人领域的公共需求不断增加才使公共领域膨胀起来。尽管公共领域的存在与发展根源于私人领域的需求，但公共权力的运用却是应当规范的，否则就会对私人领域造成破坏。 出于制度考虑，在公共领域与私人领域分化的情况下，保证它们之间的边界不受侵犯，是一个政治问题、法律问题和制度安排问题，只要通过法律的完善和制度的健全就可以解决权力的正确行使问题。但是，公共权力的行使是通过人来进行的，也就是说，一切公共权力都是由行政人员来掌管的，是由他们来加以运用的。这样一来，公共领域与私人领域的二重化就集中到行政人员身上来了。行政人员作为人，是私人领域中的成员，有着私人生活和个人的利益追求；但行政人员由于掌握着公共权力，这又决定了他不能等同于一般的人，他应当有着维护公共生活健康的责任和义务。由于行政人员的责任和义务与其自身的利益追求之间的矛盾，公共领域与私人领域之间的关系问题就不仅仅是一个法律问题和制度安排的问题了，而且也是一个道德的问题。因为，对于同时又是个（私）人的行政人员来说，仅仅通过立法和制度安排是不够的，在他的行政行为中，行政道德也是不可缺少的调节因素。 公共领域与私人领域的出现，把行政道德的问题突出出来了，而行政人员自身的二重化则使行政道德有可能受到行政人员个人利益追求的冲击。所以，行政道德问题在制度中就成了一个不稳定的因素，常常游离于行政行为之外，人们渴望行政人员及其行政行为得到行政道德的制约，但又无法使行政道德成为一种可以持续发挥作用的因素，任何一个国家的政府在抓廉政建设时，都把行政道德看作是一个不怎么可靠的因素，是只可提倡但无法操作的。
